摘 要：在当今中国，乡村民主管理与治理创新已有着越来越强的社会基础。应当按民主、科学和法治的核心理念和原则，从体制、机制与技术等层面，全面推进乡村民主管理与治理的多元化创新实践。笔者主张，乡村民主管理与治理创新，应当有宏观体制变革的密切配合，并纳入国家建设战略同步谋划，积极推进。　　关键词：乡村，治理创新，运动政治，国家建设
　　近十余年来，针对乡村治理的现实，多个地方政府曾推动改革创新活动。据我们不完全统计，这类创新案例多达120多起[①]。尽管不容否定这些创新活动所取得的积极成效，但让人遗憾的是，其中多数实践并没能实现可持续发展，往往随着主政者的去留而变化，出现“人亡政息”的局面。近年反响至大者，莫过于四川步云乡和云南红河州政改的偃旗息鼓。这种基层政治改革和创新现象，非常典型地反映了我国政府和政治运作的基本模式和特点，即运动政治的特点。乡村民主管理(和其他政治)创新实践，其动力和社会基础究竟如何?应当如何看待乡村民主管理改革创新的原则、空间和方向?实际上，这些年学界对这些问题的研究并未形成必要的共识，而这也正是导致多年来国内有关农村民主管理建设常常流为“反应性政策调整”的重要缘由。鉴此，基于自身多年来的观察和实地调查，笔者欲参与这一讨论，分析有关农村民主管理与治理创新的若干政策问题。
　　一、乡村治理创新的基础
　　关于农村民主管理与治理的改革创新形势，近来一些学者已表示极为悲观的看法。在他们看来，在中央政府意见尚不明朗的条件下，地方政府所推开的农村治理创新，大多仅具观赏效应，难有持续性和推广性。无疑，这种意见深刻地洞察到现行体制所内含的运动型政治特质。如今，我国经济、社会与政治生活尽管已告别传统的计划体制，但政府主导的特质并未发生真正的变迁。虽然已明确不再搞政治运动，但是政治生活的运动型特质却是内在的，并体现于政府工作的诸多操作层面和实际过程之中，各地农村的基层创新实践大都体现了这类热点。
　　笔者尽管十分赞同运动型政治的这一判断，但对基层创新实践却持谨慎而乐观的态度。因为在多年的观察和调查中，笔者深切地感到农村民主创新的动力与基础已越来越强烈。在多年的深度访谈和个别交流中，无论是普通村民，还是体制内干部，对农村管理和政府体制方面的弊端均深有感触。大多数人承认，作为缺乏民主传统的中国，经过近百年来的探索实践，民主建设在农村确实取得了前所未有的进步，但仍有严重的缺失和不足。笔者将其概括为“三个方面的距离”，即：农村民主管理实践既与民主、科学和法治的要求有距离，也与社会发展和村民群众的要求有距离，还与制度文本本身的目标要求有距离。由此而留下的教训是深刻而广泛的。这些年农村出现的大量矛盾、纠纷和冲突，其根子往往可以追溯到管理实践上，其中既有管理技术和能力的不足，更有管理机制和体制的缺失。因此，当下关键的问题，已并不是要不要改革的问题，而是怎么改的问题。
　　1996、1998和2002-2004年，笔者先后做过三波有关地方领导干部的问卷访谈，结果显示：地方领导干部的政治态度有了变化，从乡镇领导干部到地方的县、厅局级干部，对竞争性选举，包括从村干部，到乡镇长、县长、省长、直至对国家主席的直接选举，其要求在上升[②]。
　　在乡村民间社会和治理方面，近十多年来笔者也一直在进行着跟踪观察和调查。得出的一个核心观点就是：当前和今后一个时期，农村的社会与经济结构、农民群体、社会环境均在发生大变迁，农村管理和治理的对象与环境已在发生并正在发生“大转型”，政府与民众之间的关系正在出现转型，因此，农村传统的管理体制与管理方式已越来越不适应，迫切需要改革创新，走向民主、法治和科学的治理之轨。
　　就经济与社会环境来说，变化主要表现在三个方面：一是乡村经济结构的变化。经过近30年以市场化为取向的经济改革，乡村的生产模式尽管是家户(小农)经营与农场(企业)生产并存，但乡村产业结构已出现大转型，生产已日益高度市场化二是乡村社会结构的变化。随着文化教育的持续推进，乡村人口的整体文化水平在不断提高规模巨大的人口流动，已从视野、观念、理念和生活方式等方面形塑着乡村居民随着职业分化的加深，乡村社会分层日益凸现三是乡村外部环境的变化。乡村交通、通讯在日益改善，现代传媒包括互联网等高新信息技术也在渗入乡村，信息、资本、技术、理念的全球化对乡村有着越来越明显的影响。近年来，在定州等地所发生一些重大群体性事件中，农民们即试图通过电话、媒体、互联网等方式，借助国际影响和压力来维护自身权利。
　　经济与社会环境的变迁，已使乡村政治基础发生显著变化。这一方面表现为农民组织和行动能力的提高。在此问题上,人们尽管争论不一[③]，但在分析农民群体性事件时，研究者均会得出“农民组织行动能力提升”的意见。另一方面，还表现为农民与政府关系的新变化。数年前，美国学者欧博文研究发现，随着公民权利和法律意识的增强，中国农民正在从臣民、顺民向公民转变[④]。实际上，这反映了民众对待政府的一般性规律，即从传统、非理性的信赖和盲从，转向现代、理性的信赖与服从，包括疑惑与怀疑。这种变化，也突出地反映在农村居民政治态度的变迁上。自1999年以来，本人主持过多次有关农村居民政治态度和政治文化的问卷调查。结果显示，农民对直接、民主选举乡镇长的要求，自1999年以来，经2002、2005和2008年连续完成的四波调查，频率一直在上升[⑤]。
　　这些情况表明，尽管中央的态度还不一致，但从地方层面来说，作为地方的主政者和民众，要求民主改革的意识已越来越强。换言之，从社会主体的要求看，民主改革的要求越来越强烈，改革的动力和基础已越来越强。
　　二、治理创新的理念选择
　　治理创新与体制改革的目标设定，反映着改革者的理念选择。显然，在实际操作中改革往往有多重目标设定，其中不可回避的重要问题，就是应当怎样处理政府和民众、公共权力和民众权利之间的关系问题。这两重关系能否取得适度平衡，至关重要。在近些年农村管理创新实践中，民主、参与、透明、问责的成分尽管越来越为改革者所重视，但相当多的依然过于强调政府和公权力的优先，而向民众、民间权利方面的倾斜明显不足。
　　这种现实反映着后发型国家改革中的一个普遍性问题，即工具理性往往压倒价值理性。近百年来我国乡村体制的变迁，也伴随着工具理性与价值理性的矛盾性成长，不过，居于支配与指导地位的一直是前者，即仅仅将乡村体制建设作为强化国家权力控制力的手段，作为一种新的更为有效的治理工具而已，而没有同时强调其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。按美国学者柯丹青的研究[⑥]，在中国，即使是对村民自治和基层民主建设，国人也多是从工具主义来理解，体现的是实用理性而非价值理性。因此，一旦国家权力感到不再需要，就完全有可能将基层政权的民主自治性质抛弃不顾。本人以为，这也正是农村民主管理实践反复遭遇曲折的重要原因。
　　在设计或选择改革政策中如何避免上述缺失?本人以为，应当同时做到“四个着眼于”，即：着眼于宏观，体现系统、全面的考量着眼于造福民众、社会，体现对公平、正义等基本价值的追求和关怀着眼于发展与进步，体现历史、时代发展的趋向，而不流于反动着眼于实际，体现可操作性，而不致流为“天方夜谈”[⑦]。按这样的原则，所谓农村管理建设的“原问题”，就并不仅仅是乡村社会自身建设的问题，同时也是国家建设的问题。之所以将乡村建设这类“社会”域内的问题放大为“国家”域内的问题，并不仅仅因为乡村体制与国家体制的高度同构性，更因为集权体制对乡村社会的超强渗透力。农村管理体制的变革，乃是选择民主、法治方式还是集权、人治方式的问题，这关涉于国家宏观体制设计及其价值理念的选择问题。
　　近年来，中央一直强调政治改革应当坚持“三者的有机统一”，即：坚持党的领导、人民民主与依法治国的统一。这一要求，在2008年党的十七届三中全会对“健全农村民主管理”的战略部署中得到重申。笔者以为，除了坚持此三者的有机统一外，还应当坚持民主、科学与法治的统一。后三者的统一，集中体现为现代民主治理的核心理念，即：多元、平等、透明、回应、问责与协作。
　　与传统型统治相比，现代民主治理既是“多元中心治理”，即从传统的政府为唯一中心、统治中心，转变为政府仅是中心之一，其他的各种社会力量，均作为治理者(中心)而参与进来也是“多层级治理”，从传统中央权力自上而下的单向度统治，转变为中央与地方、以及地方各层级之间的双向互动。按照这样的核心理念和基本原则，设计并加强乡村政权与组织建设，就是应当建立切合国情、合乎时代发展潮流、充满活力、高效而和谐的农村民主管理制度。这一套制度应有良好的自洽性，并与农村民主选举制度相适应，与国家建设的长远目标相适应，以实现农村社会的善治和良政。
　　三、治理创新的空间选择
　　改革的空间问题，简单说来，就是怎么处理体制改革、机制创新和技术创新之间的关系问题。就农村民主管理而言，如果说体制-制度是基本内核和规则框架，那么，机制就是运行载体，技术则是程序编排，三者相辅相成，不可偏废。
　　农村民主管理中的所谓技术创新[⑧]，即创新有关民主管理的规则、程序和技术，以实现民主管理的科学化、程序化和制度化。实际上，当今农村的多数管理活动仍是粗放型，既不严谨，更乏精细，因而难以收到应有的成效。比如，有关村务政务虽有公开，多数村还有民主理财小组，但实际上，其中多数是“假公开”、“假理财、理假财”。个中原由，就与这些制度的程序性规定缺乏“硬约束”有关。再如，在一些农村，上级政府扶助的发展项目，往往成为地方尤其是乡村干部的“唐僧肉”，难以发挥应有的效应，成为农民反映极其强烈的热点问题。实际上，如果能将项目的申报、审批和名单向社会公开，从利益相关者和政府、社会组织中公开选聘项目管理小组、监督小组，对项目的招标、实施、成效与考核进行全程、公开的监控，它们就难以被少数干部暗箱操作了。
　　加强农村民主管理，就应当创新其实现形式即运行机制。其中，核心是健全乡村党组织领导的充满活力的村民自治机制和乡村治理机制，包括民主决策机制、民主管理机制、民主监督机制的创新，农村居民权利表达和公共参与机制，乡村建设与治理的“参与式”工作机制，农村民主管理创新的法治保障机制，等等。
　　农村民主管理的制度创新，应当在村社、乡镇和县级三个层面综合性推进。在这些层面，我们还能做什么，还应该做什么，应当认真思量。实际上，不少学者的研究发现，在县乡村体制建设方面，现有体制的潜力还很大，尚有很大的改革和发展空间[⑨]。因此，未必要将现行体制全盘推开，而应当将体制内的资源和潜力充分挖掘出来，如改革党内选举和党代会等党内民主建设，加强人民代表大会建设，建立责任政治。
　　在改革中，应当坚持核心原则不动摇，使改革创新做到核心原则一致与多元化模式并存，不搞“一刀切”，即应在坚持核心原则的基础上，允许、鼓励和保护多元化的制度设计和实践。不论是在村一级、还是在乡镇层面乃至县市层面的政治设计和建设，无论是自治抑或非自治，都应当达到这样的目标：被配置权力的各种组织和机构既能有效率地运行，又能相互平衡，有着严密的自我制约机制当地民众对乡村政府与组织的行为应有足够控制的管道与能力。比如，在村级，核心的权力机构既可以是村民会议，也可以是村民代表会议。乡、村的“行政首脑”既可以由民众直选，也可以由人民代表会议选举，还可以由人民代表会议“任命”或“聘任”，或者由人民代表会议或村民会议所内设或指定的委员会来承担(如英国)。前几年，人们热烈争论乡镇体制改革，不管是撤销它、还是保留或强化它，实际上并不重要，重要的是要按民主宪政的原则进行制度结构的重建，建立起明确的公民授权与责任政治，真正实现民主治理，它既可以自治，也可以“县派”，还可以是“乡政”。
　　乡村治理与农村问题的解决，不仅要着眼乡村自身，还必须“跳出农村”，从宏观方面谋求解决相关问题，解除制约农村发展的各种制度篱笆。如，改善宏观条块关系和行政管理制度，真正赋予乡村能相对自主、独立发展的空间。建立跨地区乃至全国性的农民组织(如农民协会、农民经济合作组织等)，从提升农民的自组织程度入手改善农民对政府的“谈判”地位。提高各级人民代表大会中农民代表的结构比例，通过各级人大、农会及其他社会参与管道，改善农民在公共政策制订中的被动地位，让他们拥有对政策制订的咨询权、参与权，对政策执行的知情权和监督权。对户籍、用工、社会保障及城市教育等制度中歧视农民的政策进行系统改革，让农民能拥有同等于城市居民的权利。按农民享受国民待遇原则，实行城乡一体的税赋政策。按财权与事权相统一原则，建立公共财政，对乡村教育、农村基层公务员、乡村公共设施等公共物品的支出应纳入国家公共财政统筹的范围。
　　诚然，乡村民主管理和治理的创新，将为国家建设和宏观体制创新提供巨大的支持，但是，如果没有着眼于还农民以公民待遇、实现城乡统筹发展的战略布局及其真正实施，乡村局部任何的改革创新恐怕都难是可持续的。因此，乡村改革应当纳入与国家建设战略的同步谋划，积极推进。
　　参考文献(引注)
　　

本文属于笔者主持的国家社会科学基金项目《健全农村民主管理制度对策研究》(08AZD005)和重庆市哲学社会科学重大委托项目《重庆市城乡基层民主发展研究》的阶段性成果。

作者：肖唐镖 来源：《国家行政学院学报》2009年第2期