城管暴力执法引发的法律思考[原创论文，请评分]

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收藏 2010-04-01

城管暴力执法引发的法律思考

芬芬
“城管暴力执法”似乎已成了社会的一大“公害”。城管又打人了，这已经不是什么新闻了。的哥下车劝城管人员挪开占道执法车，却因此招来两次暴打。20余名的哥闻讯迅速赶到，将城管执法车围堵在汉口建设大道台北路路口。3月29日凌晨，湖北武汉建设大道因此被堵1个多小时。目前，有关部门正在调查此事。城管打人、暴力执法的现象在全国十分严重，已经与城市居民形成了尖锐的对立，甚至成为一种新的社会矛盾，不得不引起我们的重视。
民间有句顺口溜，叫做“政府权力部门化、部门权力个人化”,说的就是这种“公权私有化”的不良现象。正是由于各种公共权力(尤其是行政权力)不受民众监管、不受各方制衡,因而常常通过各种不同的形式或途径沦为个人所掌控的私有权力,各种腐败、贪污、暴力、侵权等违法行为于是层出不穷而又屡禁不止。
1.城管执法部门法律地位不明确
城管作为现在普遍存在的行政部门，其成立的合法性就遭到了广泛质疑，没有明确的法律法规成为其设立的依据。国家至今并未制订一部《城管法》之类的法律法规,因此全国各地的城管都处于各自为政而又自行其是的“自由执法状态”；作为一支听命于地方领导的地方性执法力量,城管的执法形式即为主管领导的行政风格或个人好恶所决定,因而执法手段具有相当大的主观性或随意性；对于城管队员的权利义务法定职责以及履职范围等问题没有明确规定，城管队员在执法过程中缺乏明确的相应依据。由于各级行政领导只对上级负责,而非接受民众监督,在考核、升迁等各种压力下,各级领导自然常常作出侵犯或牺牲民众权益的各种行政举措,城管暴力执法不过是其中一个较为突出的事例。显而易见,城管暴力执法的根源其实在于“公权私有化”。从本质上看，城管发挥着政府管制的功能，而政府管制以公共权力为后盾，以法律和法规为依据，以限制或剥夺人们的自由和权力来贯彻政策。在法律基础缺位的情况下，城管部门作出的任何管制措施，都将造成公众的不满与抗议。
2.执法管理运行体制不顺
城管的政府管制功能不完全，加深了城管执法的困境。目前城管只具有处罚权，而不具有管理权。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门，只能按照政策制定部门规定执法。例如，行政审批权必然带来部门利益，工商局审批收费而城管执法受罪的情况酿成今年8月百名城管局局长集体“逼宫”，不再“背黑锅”的事件爆发。同时，只具有行政处罚权的城管部门，难免采取“以罚创收”的方式工作，在实际机制运作中“城管”在行政相对人眼里的形象可想而知。
3.暴力执法严重
正如以上分析的，城管部门工作人员在受到高度关注的同时，感到高度的委屈。而相当一部分城管执法人员素质较低，缺少法制意识，执法方式粗暴简单，从而引发大量的野蛮暴力执法现象。
城管执法人不文明执法、执法方法不当，首先表现为，管理职能单一，罚而不管，造成职能缺位以及执法人员的工作偏差。其次，执法程序不合理，人治成分浓烈，这进一步加深了公众对城管人员的偏见。第三，考核机制不科学，执法行为扭曲，不适当的绩效考核标准对执法人员工作方式产生不良导向。城管由市政府直接领导，没有上级业务指导部门与监察部门；此外没有全国统一的立法，存在职位范围不明确、自由裁量权过度自由的问题，这也正是城管部门的“娘家”——全国城管局长联席会议得以建立并取得代表性的原因。城管部门的设立和运行，虽然带来了严重的社会矛盾与冲突，但是，从政府机构权力配置的角度看，城管综合执法有效解决了行政处罚领域的多头管理、政出多门的问题。因此，塑造良好的政府管理形象，重点应该对城管制度进行改进，打造良好的窗口部门，以取得公众的认可。
首先我们来分析一下城管执法人员、或者说城管执法机构的性质。
既然叫城管执法，它必然是国家的执法机构，因为执法权力只有以国家的名义才能授予，而在目前的国家体系中，并没有城管这一层级，城管也历来不应该成为法律体系中的一员。在法律体系中，公安、检察、法院构成了一套完整的执法体系，那么只有他们才有权力行使国家法律职权。那么城管不是法律体系中的成员，我们应该从国家政治权力的第二个阶层来寻找城管的位置。其实我们可以看到，既然叫做城管，其实全名应为城市管理，就是帮助城市行政人员来管理城市的。城市管理的职责本来是由城市管理人员来行使的，这些人员或机构基本可以分为市政府、区政府、街道办事处、居委会。所以城管应该是替这些机构来行使权力的，原有的机构本来就应该由选民代表代表选出，为城市居民提供城市服务的，服务居民是他们应该并且是唯一的职责，只有他们行使这些职责，为居民提供公共服务，城市居民才会把权力交给他们。说白了，其实是居民在拿自己手中的权力来换取城市服务机构的公共服务。
那为什么在城市服务机构之上又产生了城管这个附着体呢。那我们只能猜测是因为城市服务机构本身没有履行某些城市服务的职责，而是找人代替了，所以，城管暴力执法的板子应该打在城市服务机构的屁股上。
第二，即便我们承认了城管这个城市服务机构附着体的存在，还存在着另外一个问题：那就是这些城管到底应该拥有什么权力。既然城管是由城市服务机构产生，并代其行使职权，那么它们所拥有的职权就应该由城市服务机构授予并且不应该超出城市服务机构应该拥有的职权范围。在城市居民与城市服务机构进行权力交换的时候，并不包括对于居民人身执法的权力，对于居民人身的限制是由法律来行使的。有人说，国家行政部门的行政执法权也包括行政拘留和行政强制。但是这是城市服务机构的最核心权力，如果把这种核心权力也转交给他人去做，那么我们城市服务机构的主体存在的意义何在。所以，城市服务机构没有权力授予城管部门暴力执法的权力。
那么第三个问题就是，如果出现了暴力执法，就是城管人员自身的问题，他们在执法过程中违反规定，超出执法范围，所做的一切与城市服务机构无关。其实并不是这么简单，在城管执法过程中，始终打着城市管理的旗号，如果不是这样，就完全是一群黑社会在城市里进行着打砸抢的勾当，城市居民之所以对他们忍让、与他们解释、求他们宽限，完全是因为居民已经承认了他们城市管理者的身份，否则如果出现暴力事件，就会出现以暴制暴的事情了。
既然城管是属于职务行为，那么他们在执行职务中违反规定，其责任最终会落在权力的授予人身上，因为他们肩负着监控权力是否被正当行使的的责任。所以，城市暴力执法的板子最终应该打在城市服务机构的身上，也就是我们各级城市公职人员。遗憾的看到，我们没有看到他们表现出丝毫的愧疚与责任。
其实城管部门这个主体本身是不应该产生的，但是中国历代都有这种机构的存在，他们不属于国家权力体系中的部分，但是他们又在行使着国家权力。在这种半明半暗的情况下，他们的身份也是扑朔迷离，正是由于不正规，所以对他们的监管方式也无法正规明晰。
城管的暴力执法一直为世人诟病，城管形象不佳的原因在于其不文明执法、暴力执法的泛滥，而暴力执法的根源则是对城管执法行为没有一个明确而严格的法律制度来约束和规范。随着政府职能的转型，希望政府与公众的关系正在由点对点的形式向点对面转变，政府进行公共管理、提供公共服务正以面得形式向公众领域延伸扩展。
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