摘  要：2009年，面对宏观经济衰退带来的严峻就业形势，我国多管齐下促进就业，取得了明显的成效。保守估计，全国城镇新增就业1200万个，为全年目标任务的133%；下岗失业人员再就业600万人，为全年目标任务的120%；就业困难人员再就业160万人，为全年目标任务的160%。2010年，我国宏观经济将会企稳回升，就业形势会好于2009年，但是仍有很多隐忧；应继续坚持国家促进就业的各项政策，稳定或扩大劳动力需求，健全公共就业服务机制建设；对应届高校毕业生就业问题、4050群体就业问题、隐性失业问题、劳动力流动中的制度性障碍问题、失业保险制度改革问题应该予以重点关注。　　一、2009年就业工作回顾
　　（一）严峻的形势。
　　为保持宏观经济长期平稳发展，我国于2007年开始实行紧缩性的宏观经济政策。这一政策的效果在2008年下半年开始显现。但是突如其来的金融危机却打乱了既定的战略，经济下行的速度远远超出了危机之前人们的预期。这从根本上决定了2009年就业形势的严峻性。
　　1.受金融危机的影响，国际市场对我国产品的需求大幅减少。2009年1～8月，中国出口额当月同比都下降了17个百分点以上，9月略有改善，但也下降了15.2%；①据估计，全年出口额将同比下降19.5个百分点。②出口减少直接影响我国产品出口并因此影响相关企业的劳动力需求，而出口减速所引发的消费和投资疲软会进一步减少劳动力需求。保守估计，由于出口减少而导致的非农就业的减少将达到1500万人。
　　2.单就国内投资而言，投资增速出现大幅减缓。其中尤以房地产业投资最为明显，2006年3月至2008年12月，我国房地产开发投资总额月度增速均保持在20%以上，但是该指标值2009年2月却降低为1%，这是自1997年10月以来的最低值；之后该指标指虽然缓慢回升，但是直到2009年9月也只有17.7%。③房地产投资的不足导致上游有关产业生产下滑，劳动力需求大量减少。
　　在劳动力需求出现减少的情况下，我国劳动力供给继续增长。自1991年来，我国经济活动人口数量一直呈增长趋势，2001年74432万人，2002年75360万人，2003年76075万人，2004年76823万人，2005年77877万人，2006年78244万人，2007年78645万人，2008年79243万人。④2009年的准确数字尚难得出，但是从2009年前两个季度的数据和往年经验来看，2009年全年经济活动人口将在79500万人左右，高于2008年的水平。
　　综合考虑上述因素，可知2009年我国劳动力供给大于需求的态势仍然没有变化，而就业形势却更为严峻。
　　从指标上来看，2009年第一季度，用人单位需求人数同比下降了3.3%，求职人数同比增长了10.9%，岗位空缺与求职者比例为0.86，同比减少了0.12.⑤需要指出的是，在劳动力整体供大于求的情况下，高技能人才仍然供不应求，技师、高级技师和高级工程师需求缺口大，岗位空缺与求职者比例分别为1.76、1.6、1.61。⑥这在一定程度上反映了我国劳动力供求的结构性矛盾。
　　（二）有力的措施。
　　面对严峻的形势，党中央、国务院积极部署，全面启动了促进就业的种种措施。
　　1.稳定劳动力需求。除通过4万亿元的经济刺激计划稳定劳动力总需求外，还通过如下办法达到稳定或者增加劳动力需求的目的。
　　（1）稳定困难企业的劳动力需求。2009年1月，国务院办公厅发布《国务院关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发[2009]3号文件），提出通过社会保险补贴、岗位补贴或职业培训补贴等多种方式支持困难企业更多地保留大学生技术骨干。2009年2月，国务院发布《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》（国发[2009]4号文件），更为明确地提出了稳定困难企业劳动力需求的措施：“通过缓缴社会保险费，阶段性降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险费率，运用失业保险基金结余引导困难企业不裁员或少裁员等措施，稳定就业岗位。”
　　（2）增加服务业的劳动力需求。国家制定了一系列促进服务业发展以增加劳动力需求的措施。比如，大力发展具有增长潜力的社会管理、公共服务、生产服务、生活服务、救助服务等服务业新领域和新门路，重点开发养老服务、医护服务、残疾人居家服务、物业服务、廉租房配套服务等社区服务岗位，引导和支持动漫、创意、租赁、家政和农业技术推广、农用生产资料连锁经营等服务业发展，等等。
　　（3）增加中小企业的劳动力需求。中小企业数量多、增长速度快、运营灵活，是吸纳就业的主要力量；发展中小企业，是增加劳动力需求的主要出路。在国发[2009]4号文件中，国家明确提出要“大力发展中小企业，保护和提高中小企业吸纳就业的能力。落实鼓励中小企业发展的各项扶持政策，加强融资和担保服务，建立健全中小企业服务体系，为企业发展提供政策、信息、技术咨询等专项服务，着力帮助企业解决生产经营中的突出问题，切实发挥中小企业吸纳就业的主体作用。”
　　（4）增加国有企业和科研单位的劳动力需求。国有企业和科研单位的所有制性质决定了其在稳定劳动力需求中的特殊重要性。在国办发[2009]3号文件中，国家对国有大中型企业和科研单位在吸纳高校毕业生就业提出了明确的要求；在国发[2009]4号文件中，国家提出要“进一步深化国有企业改革，推动国有企业做强做大，承担相应的社会责任，通过企业发展提供更多就业机会，尽可能不裁员或少裁员。做好已批准企业的主辅分离辅业改制实施工作，落实相关扶持政策。鼓励国有企业通过多种稳妥方式分流安置富余人员。”
　　2.改善公共就业服务质量。
　　（1）加强失业调控和失业预警。国发[2009]4号文件中，国家提出要建立失业动态监测制度，“对重点行业、重点企业岗位流失情况实施动态监测，及时制定应对规模失业的工作预案。建立健全企业空岗信息报告制度。
　　加强失业保险金发放工作，对符合条件的失业人员及时足额发放失业保险金，切实保障其基本生活。“
　　（2）加强劳动力市场监管、信息传递、就业指导。劳动力市场监管机制、信息传递机制、就业指导机制是否有效，是衡量公共就业服务质量的重要标准；而若能加强上述三种机制的有效性，也必然意味着对就业的促进。针对监管机制，国发[2009]4号文件中，国家提出要“建立人力资源市场监管体系，加强市场监管，维护市场各类主体合法权益。”针对信息传递机制和就业指导机制，国家提出要及时收集、发布准确有效的岗位信息，针对城乡劳动者求职就业的需要，提供免费的职业介绍、职业指导、信息服务、能力测评、政策咨询服务、就业失业登记等。
　　3.加强职业培训。国家加强职业培训的措施集中体现在国发[2009]4号文件中，该文件提出要“组织实施特别职业培训计划，指导生产经营困难企业组织待岗人员开展技能提升或转业转岗培训，为企业生产发展做准备；支持失去工作的农民工参加实用技能培训和创业培训，帮助其寻找新的就业机会；帮助失业人员参加再就业培训，提升其再就业能力；组织引导退役士兵免费参加相关职业技能培训，培养技能型人才；组织农村应届初高中毕业生参加劳动预备制培训，加强技能劳动者储备。加强农村职业教育和农村劳动力就业能力培训，培育一批掌握一定技能的村镇建筑工匠、基层技术人员和农村基础设施管理、养护、维修人员等专业人才。”
　　4.鼓励自主创业。国办发[2008]111号文件中，国家提出要完善创业扶持政策、改善创业环境，并从市场准入、行政管理、税收优惠、担保贷款、资金补贴、场地安排、融资渠道等方面提供了具体的指导意见。同时，国家还提出要强化创业培训、提高创业能力，并从健全服务组织、完善服务内容、提供用工服务三个方面提出了具体的指导意见。
　　此外，对于农民工和高校毕业生的自主创业，国家还单独提出了鼓励政策。农民工方面，国家鼓励积累了一定资金、掌握了一定技能、具备自主创业潜力的农民工自主创业，在用地、收费、信息、工商登记、纳税服务等方面，降低创业门槛，给予实际帮助。高校毕业生方面，高校作为大学生创业教育、指导和实践活动基地的角色得到强调，同时，对毕业生从事个体经营符合条件的，三年内免收行政事业性收费；登记失业高校毕业生可申请小额担保贷款，合伙经营和组织起来就业的，适当扩大贷款规模，从事微利项目的享受贴息扶持；对有创业意愿的高校毕业生参加创业培训的，给予职业培训补贴；等等。
（三）明显的效果。
　　为应对金融危机背景下的严峻就业形势，我国促进就业的工作从2008年9月15日之后就已迅速启动，截至2009年2月，已经出台了7个配套措施，政策出台之密集，政策力度之大，为近年罕见。2009年的就业工作，基本上是按照这些文件的要求进行的，效果也非常显著。
　　2009年前三季度，全国城镇新增就业851万人，为全年900万目标的94%；下岗失业人员再就业402万人，为全年500万目标的80%；就业困难人员再就业120万人，为全年100万目标的120%；截至第三季度末，全国城镇登记失业人员915万人，城镇登记失业率为4.3%，而年初设定的目标是4.6%。⑦2009年第一季度我国GDP增长速度为6.1%，第二季度该指标增加到7.9%，第三、第四季度经济运行中的积极因素不断增多，国民经济已经呈现企稳回升的趋势，宏观经济一致指数从2009年2月的94增加到8月的100.7，制造业采购经理指数、企业家信心指数、经济学家信心指数均出现大幅度提升。⑧据估计全年GDP增长能够达到8.3%左右。⑨由于就业增长主要取决于投资和经济增长速度，因此可以预见，2009年的就业目标将会超额完成：保守估计，全国城镇新增就业1200万人，为全年目标的133%；下岗失业人员再就业600万人，为全年目标的120%；就业困难人员再就业160万人，为全年目标的160%；城镇登记失业率4.3%，超额完成0.3个百分点。
　　二、2010年就业形势分析
　　在2010年，有五个问题值得重点关注。
　　1.高校毕业生就业难。自20世纪90年代中后期开始，高校毕业生就业就成为一个难题，而现在高校毕业生就业难的状况较以前更为严重。原因主要是两个方面：第一，高校扩招的速度和幅度，超出了高校自身乃至国家
　　教育体制的承受限度，学校的办学质量普遍大幅度下降，同时，高校扩招的速度和幅度也超出了社会所能承受的限度。第二，上大学是一种人力资本投资，需要付出成本，在我国高等教育体制进行产业化改革之后，这种人力资本投资的成本大都由学生自己负责，这从根本上决定了大学生的就业期望值高于没有上过大学的初次就业者，但是其在大学中所获得人力资本积累，却往往很难适应用人单位的需要。如果上述两个方面的因素不发生较大变化，高校毕业生就业将会成为永恒的难题，而其变化绝非朝夕之事。2010年，我国高校毕业生将超过650万人，比2009年多出近40万人。可以断言，2010年的高校毕业生就业仍然非常困难。
　　2.4050群体就业难。对于一般的下岗失业人员来说，可以通过强化职业培训和提供公共就业服务的方式，帮助其提高职业素质和就业能力，从而帮助其实现再就业。但是对于下岗失业人员中的4050人员，若想通过强化职业培训和提供公共就业服务的方式帮助其实现就业，可操作性不是很强，一方面，这些人年龄偏大，接受能力相对较弱，很难改变自己传统的谋生方式；另一方面，用人单位出于成本收益方面的考虑，也很少愿意为这部分人提供工作岗位。而对于一些不接受培训也能胜任的工作，比如保洁、家政服务等，这部分群体处于面子、观念方面的原因又不愿意接受。
　　3.隐性失业问题。在经济步入下行周期的情况下遭受金融危机的冲击，城镇登记失业率仍然能保持在4.3%，这是一个奇迹，但也反映了城镇登记失业率在反映隐性失业问题时的不足。事实上，在本轮经济衰退中，受冲击最大的就业群体是在东部沿海地区劳动密集型行业从事体力劳动的农民工。在当前的情况下，大部分地区进行失业登记时还存在城镇户口的要求，因此大部分失业的农民工没有资格进行失业登记，他们因此成为隐性失业者。
　　4.劳动力流动中的制度性障碍。加强劳动力流动，是培育统一开放、竞争有序的劳动力市场的重要条件，是提高就业质量和就业稳定性的重要措施。当前阻碍我国劳动力合理流动的障碍主要是两个：一是以城乡分割为特点的是户籍制度，它极大地阻碍着城乡之间劳动力的流动，使得农民工在城市的就业总是显得不那么稳定，也缺乏保障。二是具有很强“分割性”的社会保障制度，它极大地阻碍着不同地区之间特别是城乡间劳动力的流动，不利于提高就业质量，统一开放、竞争有序地劳动力市场的培育。
　　5.失业保险制度有待改进。一个完善的失业保险制度，不仅具有补偿功能，而且还具有预防失业功能和促进就业的功能。但是从目前的情况来看，我国失业保险的预防失业功能和促进就业功能远没有得到充分的发挥。虽然，在金融危机的冲击下，各地开始灵活使用失业保险基金。但是值得重视的问题是，第一，各地对失业保险的认识不一，做法不一，“灵活使用”有可能成为“盲目使用”或“随便乱用”；第二，要建立失业预防和再就业促进的长效机制，而不能只是在金融危机下采取一些应急行为。
　　三、2010年就业目标建议及政策建议
　　（一）目标建议。
　　结合往年经验、劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要、2010年宏观经济形势预测，本文建议的2010年就业目标如下：城镇新增就业人员1000万人。一方面2010年经济活动人口要比2009年增加250万人左右，要求新增就业人员数量适当高于2009年；另一方面2010年GDP增长会比2009年高0.7个百分点左右，因此新增就业人员1000万人的目标应该是可以完成的，但是如果想增加的更多，难度比较大。
　　失业人员再就业450万人。由于宏观经济企稳回升，因此失业人员数量会低于2009年，所以该指标比2009年减少了50万人。
　　就业困难人员再就业90万人。由于宏观经济企稳回升，因此就业困难人员数量会少于2009年，所以该指标比2009年减少了10万人。
　　应届大学毕业生就业率控制在70%以上。由于宏观经济企稳回升，因此高校毕业生的就业难度将会小于2009年，但是难度仍然很大，所以该指标比2009年的实际情况（68%）略有增加。
　　城镇登记失业率控制在4.5%以内。恢复到金融危机之前的水平。
　　（二）政策建议。
　　1.加强人力资本投资，全面提升劳动力素质。具体办法包括：继续完善九年义务教育制度，让每一位公民都享受到规范的小学、初中教育；加强对高等教育和职业教育的投入，降低受教育者的人力资本投资成本，吸引更多优秀的人才投身到高等教育工作中来，争取让受教育者以最小的投入获得最好的教育，从而提高自身的知识和技能；加强对失业人员或待业人员的技能培训，针对每一个人员的具体特点，结合其自身的爱好，为其制定恰当的培训计划；通过加强对他们的培训，提高其知识和技能，帮助其适应用人单位的劳动力需求，帮助其实现就业。
　　2.针对高校毕业生就业难的问题，应继续鼓励高校毕业生自主创业。同时积极鼓励高校毕业生下基层、去中西部，鼓励毕业生到中小企业、非公有制企业就业。
　　鼓励高校毕业生下基层、去中西部的措施有：实施基层社会管理和公共服务岗位就业补贴政策；对到中西部地区和艰苦边远地区县以下农村基层就业并履行一定服务期限的高校毕业生，以及应征入伍服义务兵役的高校毕业生，实施相应的学费和助学贷款代偿；对有基层经历的高校毕业生在研究生招录和事业单位选聘时实行优先，在地市以上党政机关考录公务员时进一步扩大对其招考录用的比例。
　　鼓励毕业生到中小企业、非公有制企业就业的措施有：清理影响就业的制度性障碍和限制，形成高校毕业生到企业就业的有利环境；对企业招用非本地户籍的普通高校专科以上毕业生，各地城市应取消落户限制；企业招用符合条件的高校毕业生，可享受相应的就业扶持政策。
　　3.针对4050人员及其他就业困难人员。应采取如下办法：一是切实落实鼓励企业吸纳就业困难人员的社会保险补贴政策；延长鼓励企业吸纳下岗失业人员的税收扶持政策。二是帮扶就业困难人员再就业，促进零就业家庭至少一人就业；采取有效手段，进一步开发公益性岗位，落实社会保险补贴政策，并适当提高岗位补贴标准。三是通过给予养老、医疗保险补贴、加强小额信贷等形式，促进就业困难人员通过灵活就业等形式实现再就业。
　　4.针对隐性失业问题，应积极引导返乡农民工参与新农村建设。积极组织引导返乡农民工参与农村基础设施建设，一方面加快解决农村供水、用电、修路、就业等突出问题，提升农村基础设施水平和公共服务能力；另一方面有效促进返乡农民工就业。此外，耕地是农民工的基本保障，是其就业的最后一条出路，因此国家还对涉及农民工土地承包权、农民工承包地等问题作出了明确规定，以切实保障返乡农民工土地承包权益。
　　此外，针对劳动力流动的障碍，要积极推进户籍制度改革和城乡社会统筹工作。要积极推进失业保险制度改革，出台完善失业保险制度的规范性文件，合理拓展失业保险制度的定义，重新界定失业保险制度的各项合理功能，规范失业保险基金使用的程序和范围，加强对失业保险基金管理和使用的监管。
　　注释：
　　①③④中经网数据库—宏观月度库：载于http：//202.112.118.59：82/scorpio/aspx/main.aspx？width＝1270&height＝740。
　　②中国社会科学院：《中国经济形势分析与预测2009年秋季报告》。
　　⑤《2009年第一季度部分城市劳动力市场供求状况分析》，见中国劳动力市场网：http：//www.lm.gov.cn/gb/data/2009-05/07/content_295197.htm。
　　⑥《2009年第一季度部分城市劳动力市场供求状况分析》，见中国劳动力市场网：http：//www.lm.gov.cn/gb/data/2009-05/07/content_295197.htm。
　　⑦人力资源和社会保障部2009年第三季度新闻发布会。
　　⑧中经网数据库—宏观月度库。http：//202.112.118.59：82/scorpio/aspx/main.aspx？width＝1270&height＝740。
　　⑨社会科学院：《中国经济形势分析与预测2009年秋季报告》。

作者：国家发展和改革委员会社会发展研究所 杨宜勇 首都经济贸易大学中国劳动人事科学发展研究院 安家琪 来源：《经济研究参考》2010年第11期