摘  要：我国的粮食安全预警机制的完善涉及到三个核心问题。一是有关粮食安全预警的组织机构问题。缺乏一个权责明确的预警机构，粮食安全预警机制作用就难以发挥。二是有关粮食安全预警的信息采集问题。粮食安全的信息量十分巨大，其撷取的方法是否精准及衡量粮食安全的指标体系的选择是否得当，直接关系到粮食安全预警的效用与价值。三是如何将粮食安全预警的信息传递给有关职能部门的问题，这需要构建一套规范的运作程序。    关键词：粮食安全，预警机制，完善
    引言
    粮食安全预警联动着粮食生产、流通及储备等，良好的粮食安全预警机制对于粮食生产、粮食流通及粮食储备都有指导性作用。粮食安全预警分为传统意义上的预警和现代意义上的预警。本文所指的粮食安全预警就是现代意义上的预警，即通过对粮食多评估指数的全过程的监测、反馈，及时提供、整理数据，并对其进行比对、分析以发出粮食预警信号。粮食安全预警的目的是为了科学有效地管理粮食安全问题并排除粮食安全的隐患，它也是对农业经济实行宏观调控的基本环节。因此，国际社会和我国政府都十分重视粮食安全预警问题。
    我国粮食安全预警机制目前的实际运作情况是：国务院设立了预警机构，收集、整理和发布国际、国内粮食市场信息，确定评估指数和风险警戒线，当粮食供求可能危及国家粮食安全时，及时采取准确而有效的应对措施。尽管我国政府对粮食安全预警和防范粮食安全风险的作用有足够的认识和充分的重视，但是，面对信息时代对预警科学化的要求、面对全球经济一体化和市场化深入发展的要求，现有的粮食安全预警体系暴露出其严重的不足和缺陷。笔者认为，从法律层面考察，我国粮食安全预警机制的完善主要涉及以下三个核心问题：一是预警组织机构的问题（其关键在于明确粮食安全预警法律机制的主体）；二是粮食安全信息的采集问题（其关键在于厘定粮食安全预警的方法及预警指标体系）；三是预警信号的发出问题（这与如何构建一套有效的粮食安全预警的运作程序息息相关）。
    一、明确粮食安全预警法律关系的主体
    任何法律现象的存在都是为了处理某种法律关系。法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利义务关系。同理，粮食安全预警法律制度这一法律现象的存在也是为了处理粮食安全预警法律关系，粮食安全预警法律关系是粮食安全预警法律制度调整社会关系的过程中所形成的权利和义务关系。法律关系的主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。法律关系的主体包括自然人、机构和组织（法人）、国家。显然，粮食安全预警法律关系的主体包括国家一方和其相对人，而国家一方又具体由国家机关或其授权的某一组织代表国家参加法律关系。因此，粮食安全预警法律关系的主体是指参加粮食安全预警法律关系，拥有管理职权或权利、承担职责或义务的组织机构和其相对人。粮食安全预警法律关系主体一方的国家机关或组织等，其资格是特定的、它可以依法律规定或国家相应机关的授权而取得，具有对粮食安全预警活动进行干预的资格。
    由于粮食安全预警是一个复杂的系统工程，其运作涉及粮食生产、粮食流通和粮食消费等环节以及计划、财政、物价、工商、公安、统计、交通运输和农业发展银行等众多部门。因此，为防止政出多头、各自为政、协调困难等，有必要依法组建一个粮食安全预警机构。由于粮食安全预警的重要作用，有必要设立中央粮食安全预警中心，下设省、市级地方中心，省级以下根据需要设立信息采集站、点，并推行数字化管理、主任负责制和垂直领导体制，以全面、客观、准确地收集全国粮食安全预警信息。同时，应依法赋予该机构职权、职责，并建立个人责任追究制，以保障粮食安全预警机构能真正发挥预警的功能，以防患于未然。此外，粮食安全预警信息中心还要结合国内外粮市状况、粮食储备、国家粮食政策和消费者心理，对所收集的信息进行搜集、整理，以就粮食供求状况和粮食安全状况作出明确的判断与预测。粮食信息的内容应包括供求状况、价格走势、粮食储备、国家粮食政策和消费者心理等。在市场经济条件下，由于粮食不完全掌握在政府手中，价格正常波动是市场运作进程的正常反应。当粮食价格在正常范围内波动时，表明市场供需基本平衡，不需发出警戒信号；粮食价格剧烈波动，尤其是出现抢购粮食时，则应立即组织人员深入信息采集点进行调查，如情况属实，则应即时发出警戒信号，以提醒有关部门采取相应措施。
    二、厘定粮食安全预警的方法及预警指标体系
    （一）粮食安全预警方法的考察及借鉴
    方法论认为，如果目的问题是关于“做什么”的问题，那么途径、策略手段、下具及操作程序等问题就是关于“怎么做”的问题。粮食安全预警方法也就是通过什么途径、手段去进行粮食安全预测，它可分为传统预测方法和现代预测方法。
    1.传统的粮食安全预警方法。主要包括两种。（1）专家评估法。专家评估法是借助一些具有经验知识和专业知识的专家，通过对采集的粮食信息进行去粗取精，去伪存真，由表及里，由此及彼的分析，从而作出粮食安全状况的评价。这种方法的优点在于：一是可以充分发挥专家的智慧，它不受警兆信息规范程度的限制，能充分展现专家的主观能动性；二是它可以采纳所有与警情变动相关的信息而且可根据新采集的信息灵活修正预警结果，比较灵活实用。但这种方法的缺点也正好是其优点造成的，因为，即使这种方法具有很大的主观性，它也可能因专家个人本身的水平、对信息取舍的个人偏好及不可避免的个人误差，使预测的结果出现因人而异的现象。（2）经济周期法。经济周期法存在的前提是市场经济的充分发育。因为在一个扭曲的市场，虽然也有经济周期，但显然不能作为规律性的东西加以依赖。经济周期法即根据经济警情发展变动具有的规律性，从而据此对那些周期变动规律明显的现象进行预警。利用这种方法对成熟的市场进行预测是比较有效的。但对于中国而言却存在以下问题：一是虽然人们总结出两丰两平一歉、三丰两歉、两丰一歉等周期性现象，但概言之，我国粮食生产规律性不是很明显，而且，总结的规律性达到两三个，使之基本失去预警的意义；二是我国粮食市场化进程举步维艰（流通体制改革的反复可为例证），市场发育程度低，扭曲粮食价格因素的非市场性原因很多，利用经济周期法有失其使用的前提之嫌；三是市场价格信号及其他信息的发出存在滞后效应，同时，市场不是万能的，市场失灵的现象并不少见，这也是经济周期法自身难以克服的局限性。
    2.现代性的粮食安全预警方法。现代性粮食安全预警方法主要包括三种类型，其最大的特点是对数量统计学的利用，其结果具有较少人为因素干扰的优点，但同时具有机械性的缺陷。现代性的粮食安全预警方法主要包括以下三种。（1）警兆指标法。即根据经济理论和统计分析选择警兆指标，并确立各个警兆指标的预警时间，再对警兆进行加权，从而对警情变动作出比较准确的预测。我们认为，警兆指标法的突出优势是其可以使用时间序列短的警兆指标进行预测，这正好弥补了我国粮食统计资料的不足。但其缺点是警兆指标的选定有主观性，从而给结果的客观性造成误差甚至偏离。（2）经济计量模型法。即在指数预警或统计预警方法的基础上对预警进一步分析，其实质是建立以警兆为自变量的滞后模型进行回归预测。其主要步骤包括：选择警兆指标；根据历史数据构造警情指标与警兆指标的回归方程；根据警兆信息利用回归方程来预测警情。这种方法要求数据的序列足够长，而且越长预测效果越好。其缺陷在于：由于过多的数量化分析，使得一些不真实的信息有被过于放大或缩小的可能，而且，这种方法步骤繁琐，一步失误容易使整个预测作废，其操作性比较差。（3）景气分析法。景气是指在生产经营周期的高涨阶段中出现的生产增长、商业活跃和市场繁荣等现象。而不景气指在生产经营的阶段出现的经济停滞甚至萧条的状态。由于每一经济周期的繁荣与衰退，通常都有其前兆性表现，因此，通过选取与经济活动有密切联系的领先指标的变动可以对其进行概括性的反映：多数指标上升，预示着经济回升，经济景气为时不远；多数指标萎缩，意味着衰退，不景气将会到来。景气分析法又分景气循环法和景气警告指标法。所谓景气循环法是依据循环指标扩散指数和合成指数的循环活动进行预警的一种方法，它是景气预警实践中最早使用的一种方法，并且在国外已得到广泛应用；景气警告指标法是采用类似于交通管制信号系统的方式来反映经济综合变化状况与趋势的一种方法。一般将经济景气状况划分红灯区（经济过热）、黄灯区（经济基本稳定但存在不稳定发展趋势）、绿灯区（处于正常状态）和蓝灯区（经济过冷）四种状态。不同的状态均通过一组指标的综合评分而得出。通过先对每个指标的不同区设置临界值，再计算整体的经济综合分数以确定其经济状态。
    3.我国粮食安全预警方法的选择。笔者认为，我国粮食安全预警方法应采用现代方法与传统方法的结合，即采用专家评估法与景气分析法中的景气警告指标法的结合。景气警告指标法有效地弥补了专家评估法的主观性缺陷，而且其表征方法简洁明快，便于进行制度安排。
（二）粮食安全预警指标体系的确立
    粮食安全预警指标体系包括警情指标和警兆指标。警情指标是对现实性粮食安全状况的描述，而警兆指标则是对粮食安全与否进行预测的评估。
    1.警情指标。它是反映粮食安全与否的指标。粮食安全是否存在问题，一般要通过一定的现象表现出来，这个现象我们称之为警情。如何衡量这种警情，有学者提出根据粮食市场的特点来衡量，并且根据不同的市场表现，将粮食安全的警级分为无警、轻警、中警、重警及超重警（见表-1）。

    由于粮食安全是一个系统，因此，反映其安全水平的警情指标体系亦是对粮食生产、流通和储备综合描述的结果。具体而论，警情指标应包括以下三个环节的指标。
    （1）关于粮食安全生产的警情指标，集中表现在粮食生产的状况。由于我国的粮食安全只能立足于国内粮食生产，并且部分利用国际粮食市场。国内粮食生产是保障粮食安全的基础，因此，有关粮食生产状况的指标具有特殊的意义。粮食生产状况又决定于以下各种因素：耕地的数量和质量、农业基础设施（如水利灌溉措施）、农业科技水平、自然气候、粮食播种面积和粮食收割水平等。这里所谈仅限于国内粮食生产状况，由于我国已加入WTO，我们可以部分利用国际粮食市场来保障国家粮食安全，因此，世界粮食生产力状况亦是粮食生产状况指标应包含的内容。
    （2）关于粮食流通的警情指标。这又包括三个部分。一是粮食总供需状况。粮食总供给包括预期产量、即期库存量和净进口量减去必要的期未库存。粮食总需求主要有口粮、饲料用粮、种子用粮及工业用粮等。总供给与总需求持平或略有波动是正常状态，而总供给背离总需求则是异常状态，其中总供给少于总需求即为粮食不安全状态。二是粮食的消费状况。由于人口的增长和城市化进程的加速，会引起粮食需求增加；而经济的发展带动生活水平的提高，又会引起饲料用粮及工业用粮的增加，从而扩大粮食需求缺口，引起粮价上涨，进而危及粮食安全。具体来讲，衡量粮食消费的警情指标包括以下三个主要方面。首先是粮食的人均占有量。应当说，这一指标可以非常直观地反映一国粮食安全程度。其次是人口自然增长率。这一点在我国更加重要。因为我国人口众多且粮食是“口粮”，其消费又具有刚性，因此，一旦粮食增长率小于人口的自然增长率并达到一定程度，就必须引起我们的高度注意。最后是贫困地区的粮食保障程度。显然，如果一个国家最贫困的地区的人们都有能力、能够购买到自己所需的基本粮食，那么一般可以认为，这个国家的粮食安全现状是好的。三是粮食外贸依存水平，这主要是通过粮食外贸依存系数来衡量的。通常认为，只要保持95%左右的粮食自给率，将进口控制在5%以下，就可以确保粮食安全。粮食净进口反映了一国对国际粮食市场的依赖程度，而粮食净出口一般反映国家粮食生产力的过剩或相对过剩。
    （3）关于粮食储备的警情指标。由于粮食储备是国家粮食安全的关键，它具有蓄水池的作用，通过其巨额的吞吐，能成为调节国内粮食余缺最直接有力的手段。国际上的粮食储备包括周转储备和后备储备，而我国的粮食储备事实上只包含后备储备及战略储备。国际粮农组织认为，保持17%-18%水平的储备即可保证粮食安全，但这并不适合我国国情。关于储备的规模由于前文已有论述，此处不赘。顺便一提的是，2001年国家决定扩大中央粮食储备规模，并要求地方按产区3个月、销区6个月进行地方储备。到2002年，国家粮食储备已达2.3亿吨。就目前而论，我国粮食安全是可以谨慎乐观的。
    2.警兆指标。它是与粮食安全相关的先兆性指标。警兆指标的状况或发展趋势表征着粮食安全警情指标的未来样态。因此，粮食安全警兆指标是与警情指标相关联的。警兆指标到底包括哪些，学术界有不同的看法。笔者认为，有关粮食安全预警的警兆指标应当包括如下三个方面。（1）与粮食生产有关的警兆指标包括：粮食生产增长率、耕地数量和质量下降率、粮食播种面积变动率、种植业中粮食所占的比例、粮食单位面积收获率、受灾面积系数、农业基础设施投入率、科技投入增长率和粮食收购价格指数变动幅度等。（2）与粮食流通有关的警兆指标包括：人口增长率、城镇人口增长率、人均收入增长率、生活水平提高幅度等。但恩格尔系数告诉我们，人们的粮食消费需求量总是由少到多，由重视数量到重视质量，当粮食消费发展到一定的程度时，粮食的直接消费在人类的多元消费中的比例下降，甚至绝对量也有所减少。（3）与粮食储备有关的警兆指标。一般来说，储备水平越高，粮食安全的程度就越高。但是从可持续发展的角度看，过高的粮食储备往往成本非常高昂。与粮食储备有关的警兆指标包括储备总量的变动幅度、储备粮在经济上进行调动的可行性、储备粮与新粮的比例等。
    三、构建粮食安全预警法律机制的运作程序
    粮食安全预警机制要有效发挥其作用，厘定其基本的运作程序就显得十分重要。笔者认为，粮食安全预警机制的运作程序应循如下五个步骤。
    （一）分析警兆
    警兆是发生粮食安全问题之前必然表现出来的或明或暗的迹象。只有准确把握好粮食安全遭受挑战时所表现㈩来的种种蛛丝马迹，才能让粮食安全预警机制真正发挥其应有的作用。只有准确把握每次警情发生前由警源产生的各种经济环境现象或在其扩散过程中的各种共生现象，并加以量化，才能达到预警的目的。
    （二）寻找警源
    对有关粮食安全的警兆进行分析以后，如果发现粮食安全受到了严重的挑战，就必须进一步确定影响粮食安全的因素主要来自什么地方，这就需要寻找警源。根据警源的产生原因和生成机理，将粮食安全预警的警源分为两大类型。（1）内生性警源。即一些内部因素的变化引起的粮食安全问题。这些内部因素主要包括：耕地的数量与质量的变化、粮食单产的变化、人口总数的变化以及人均粮食需求总量的变化等。（2）外生性警源。此种粮食安全问题主要是由于外部因素的作用引起的，包括对粮食供需有影响的重大技术进步、耕地保护政策和外贸环境等。
    （三）确定警情
    如果警情非常严重，就要考虑进行粮食安全的预警；如果警情不是很严重或者已经得到有效控制，那么是否继续进行预警就要具体问题具体分析。
    （四）界定警度
    警度是粮食安全警情指标的变化程度和强度。它是粮食安全预警中的一个定性分析过程，界定警度主要是对警情与给定的目标参照系进行比对研究。至于目标参照系的含义，包括两层意思：一是指警兆指标的变化范围；二是指多个警兆指标按一定的方法综合以后的预警指标。同时通过与警限比较并运用预警信号识别系统，就可以确定警情所在的警限，进而界定警度的三个层次：即粮食过剩、粮食平衡和粮食短缺。有的学者对此作了更精细的划分，即将警度划分为过剩重警、过剩中警、过剩轻警、无警、短缺轻警、短缺中警、短缺重警这样7个等级。
    （五）作出排警决策
    界定警度以后，在综合考虑其他因素的基础之上，就可以进行粮食安全预警通告，同时，可以根据警度的轻重缓急，作出不同的排警决策，这也是粮食安全预警的最后一个环节。
    四、结论
    笔者认为，粮食安全预警机制涉及到诸多的问题，但核心的问题只有三个：一是如何明确粮食安全预警法律关系的主体问题；二是如何厘定粮食安全预警的方法及预警指标体系的问题；三是如何构建粮食安全预警法律机制的运作程序问题。这三个方面构成一个有机的系统，完善我国的粮食安全预警机制，亦必须从这三个方面入手。
    （一）明确粮食安全是预警法律关系的主体，对粮食安全预警法律制度作用的发挥具有重要的意义。没有明确的主体，粮食安全预警机制的运作就会不知所措。
    （二）粮食安全预警的方法对于粮食安全的预警机制的顺利运作亦具有重要的指导作用。选择传统方法和现代方法相结合，即专家评估法和景气警告指标法相结合，从而使预警达到定量准确、定性精确。同时，只有方法明确，预警机制作用的发挥才可能卓有成效。同时，粮食安全预警指标体系的选择对于预警的实现亦具有特殊的意义。科学选择粮食生产、流通、储备中的警情指标和警兆指标，有利于形成对粮食安全状况的客观描述与科学的预测与评估，对于粮食安全预警机制作用的充分发挥和粮食安全有效具有特殊的作用。
    （三）粮食安全预警机制的运作必须遵循一定的程序。只有这样，才能有效地克服粮食安全预警中的人为干扰因素，从而准确、有效地进行粮食安全预警活动，并作出有效的粮食安全排警决策和建议，而粮食安全的实现也才能真正落到实处。
    （作者简介：肖顺武（1977-），男，湖南隆回人，重庆大学法学院博士后，西南政法大学经济法学院讲师，中国农村经济法制创新研究中心研究员，法学博士，研究方向：经济法基础理论、农村经济法制。）

作者：重庆大学博士后流动站 西南政法大学经济法学院 肖顺武 来源：《改革与战略》2010年第4期