摘要:通过对在浙江务工的农民工生存现状调查，分析政府对农民工生存状况改善存在制度设计、管理模式和功能保障等方面的责任缺失，提出政府应在创立制度平台和完善保障体系两大方面维护农民工权益、促进农民工自我发展。 　　关键词:农民工，政府责任，生存，权益
　　中图分类号:F320.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)09-0018-0
　　一、农民工生存现状调查
　　对义乌、杭州、宁波、温州等城市的农民工生存现状开展了300份问卷调查，认为农民工在浙江的生存状况总体情况良好，同时也存在许多亟待改善的环节和方面。
　　年龄分布。调查显示，样本农民工的年龄集中在16～45岁之间，46周岁以上农民工只占调查对象总数的5.9%，当前外出务工的农民集中在年轻的劳动力群体。
　　来源地分布。来自浙江省的农民工比例较低(12.9%)，来自外省的农民工主要集中在人口大省和邻省，其中安徽、四川、江西三省的比例最高。
　　受教育程度。初中文化程度的农民工占了总数的一半以上，小学文化占18.9%，甚至还有极少数文盲，也有近1/4的人接受高中教育，甚至有极少数接受过高等教育。农民工受教育程度总体偏低，呈现两头小中间大的橄榄球型。
　　行业分布。农民工就业行业最多的是纺织服装业和机械制造业，这两个行业人数合计近41%；其次是建筑业、服务业和饮食业，分别占12.6%、11.5%、9.2%。由于这些行业通常对劳动力技能要求不高，进入门槛较低，农民工从事这些行业具有比较优势；而像金融、保险、房地产、卫生、教育等行业，进入门槛较高，农民工较少涉足。
　　工作时间。农民工劳动时间每天多为8～10个小时，超过10小时的比例也达34.8%，说明绝大多数农民工工作时间超过标准8小时。少数农民工有双休日，72%的农民工不能享有双休日，甚至有超过40%的农民工每周休息日不到一天。农民工超时加班现象十分普遍。
　　工资收入。超过半数的农民工月工资不足1 500元，超过85%的农民工月工资低于1 800元，农民工工资水平总体偏低。农民工的平均工资远远低于浙江平均工资水平，存在同工不同酬现象。
　　居住条件。绝大多数农民工居住在出租房或单位宿舍，出租房的房租以工作单位支付居多，少数由工作单位补贴，极个别由农民工承担。凡单位住宿，皆为免费，农民工仅负担水电费，有的水电费也由单位支付。
　　社会保障。规范用工制度后，农民工参加保险情况有所改观，但仍然有23%比例的农民工没有参加任何保险。农民工的社会保险参保率不高，特别是农民工的工伤和医疗保险覆盖面比较小。
　　子女教育。农民工子女就读学校以家乡学校为主，说明大多数农民工未将学龄子女带在身边，但仍有很高比例(42.4%)农民工子女在工作地就读，有不少就读于民工子弟学校，还有失学现象存在。在子女教育问题上困难最大的是学费问题，免除九年制义务教育学杂费的优惠政策没有完全覆盖到农民工子女，而就读公办学校的赞助费或择校费是一笔不小的负担。
　　人际交往。农民工的人际交往局限于农民工之间(76.6%)，尤其是老乡之间(59.9%)，几乎没有超出农民工这一群体。说明农民工游离于工作地社会关系之外。
　　对政府政策的满意度。相当一部分农民工对工作地政府的政策比较满意(35.2%)，只有少数人表示不满意(7.8%)。但绝大多数农民工满意度不高，57%的人对当工作地政府的政策满意度为一般。
　　农民工的生存现状是由多种因素共同形成的，既有历史因素，又有现实因素；既有农民工自身因素，也有用人单位因素，还有政府与社会因素。该文分析农民工生存和发展中政府应承担的责任。
　　二、政府对农民工生存现状存在责任缺失
　　(一)政策存在缺口
　　1.农民工户籍是制约农民工生存和发展的制度性因素。以户籍制度为核心的城乡二元社会结构使农民工与市民处于身份地位、经济收入、政治权利和社会保障各方面的不平等状态。有些城市已对户籍制度进行改革，取消城市与农村户口，统一实行属地管理。但它仍然忽略了户籍制度的本质:保障公民居住迁徙自由和权利，没有进一步剥离与户籍直接联系的福利。有些企业欲将优秀农民工长期留在单位，但政府在户口政策方面配合不力。一部分已在城市定居的农民工，不能在产业转移的基础上实现户籍的彻底迁移，仍然是城镇的“暂住人口”，受到不公平的待遇。
　　2.就业不公平是制约农民工生存和发展的政策性因素。浙江省各城市都为农民工建立了劳务市场，但绝大多数农民工并不是靠这些固定的市场中介，而是靠血缘和地缘关系获得就业信息，信息来源非常有限，信息面十分狭窄。近年来，已经出台相关规范用工政策，由于农民工和用工单位之间不平等的关系，造成农民工和用工单位之间的劳动合同签订率低且不规范。
　　3.工资低廉和拖欠工资是影响农民工生存和发展的直接表现。当前，中国在国际贸易中的比较优势仍然是劳动力资源丰富、劳动力成本低廉。偏低的工资政策进一步得到强化，尽量压低农民工的工资以保证出口商品在国际市场上的竞争优势。拖欠农民工工资现象虽有明显改观，但仍有不少农民工的血汗钱被无故克扣和拖欠，甚至恶意赖账。农民工的工资拖欠问题的主要责任在于企业，而政府是另一个责任主体。
　　(二)管理存在缺责
　　1.政府缺乏对农民工管理的责任意识。目前，输出地政府对农民工进城大多数采取放任自流，很少运用政府经费组织农民培训、有序输出劳动力。输入地政府对农民工大多采取防范性管理，具体表现为限制、严管、防范。政府过多强调流动人口的负效应，而较少考虑其正效应以及对流动人口履行应承担的责任和义务，单纯强调管理农民工应尽义务，而忽略了对农民工权益的保护。
　　2.政府管理部门的职能未到位。农民工输出地政府与输入地政府管理脱节。由于农民工流动性大，就业分散，原居住地政府在客观上无法对他们进行管理。输入地未形成统一的管理规范，对农民工的管理涉及公安、劳动、工商、卫生、计划生育、教委、建委、民政、工会、物价、交通等部门，现行的政府管理方式及管理水平跟不上农民工发展的需要，未能有效做到趋利避害。
　　(三)保障存在缺陷
　　政府给予城市居民享受养老、失业、工伤以及医疗保险和最低生活保障等权利。但农民工却没有享受失业、养老等社会保险和住房、义务教育等社会福利，尤其缺乏对从事危险程度高的行业的劳动保护和保险。一旦出现农民工严重的工伤和重大疾病，极易陷入贫困境地。
　　三、政府对农民工应尽的责任
　　(一)创设保障农民工权益的制度平台
　　1.改革户籍制度解除对农民工的束缚。按照在居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度和以身份证、出生证为主的管理办法，逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度。消除附加在户口上的社会功能，加快与户籍制度改革相配套的措施改革，如劳动就业制度改革、社会保障制度改革等，避免和消除不利于户籍制度改革的体制和政策性障碍。
　　2.改革劳动就业制度保障农民工平等就业的权利。打破劳动力市场的城乡壁垒和地方保护、地区封锁的格局，取消目前人为地将人力资源划分为所谓人才和劳动力的做法，建设城乡统一的人力资源市场网络。同时，加强就业指导，提高服务水平。城市公共职业介绍机构将农民工就业纳入公益性服务范围，开展面向农民工的就业政策咨询，举办免费招聘会，提供一批适宜的就业岗位。政府及时向社会公布企业用工需求状况，为求职农民工提供信息。从加强规范用工入手，要求所用工单位必须与农民工签订劳动合同，并加大相应的监察力度。
　　3.改革相关教育、培训制度提高农民工生存和发展的能力。农民工输出地和输入地政府部门都应当采取政策支持和财政支持的办法，为农民工创造各种培训机会。政府可以通过与用人单位协商，采用先培训后收费。鼓励各级各类教育机构和企业发挥现有的教育资源优势，鼓励企业对农民工进行职业技术培训。以输入地为主，有序推进农民工子女的义务教育工作。输入地政府要承担起农民工子女教育的主要管理与服务责任。在可能的条件下应尽量实现农民工子女在入托、入学方面与本城市学区内居民子女平等待遇。政府对接收农民工子女多的学校给予补助，严格限制公办学校向农民工子女收取高额借读费、赞助费。
　　(二)构建完善的农民工保障体系
　　1.完善农民工权益保障体系。政府应该将分散的农民工组织起来，帮助农民工建立自己的工会组织，或将农民工的代表纳入到政府组织中，提高农民工的组织化程度，将他们的利益诉求渠道合法化、制度化。强化劳动监察、法律援助职能。鉴于民工讨薪缺乏诉讼费问题，义乌市总工会2004年6月组织了一场帮助弱势民工的募捐活动，募得1.9万元，并将这部分资金作为困难民工的“诉讼费垫付基金”，民工胜诉后归还，然后继续滚动。2007年3月15日，义乌市总工会出台了《关于职工工资债权工会让渡实施办法》，应得的工资被业主拖欠的农民工，到义乌市总工会维权中心投诉，可以与工会签订协议，工会先付拖欠的工资给务工人员，然后再代理务工人员向拖欠工资的业主追讨。
　　2.完善农民工社会保障体系。政府切实落实农民工的工伤保险制度，建立农民工的合作医疗机构，其筹资机制由个人缴费和地方财政补助构成。针对农民工在城市工作和生活稳定性的差异建立有差别的社会养老保险方案。对拥有比较稳定职业且已在城市就业较长时间的农民工，应该将他们纳入城市社会养老保险体系，实行与城市职工相同的社会统筹与个人账户相结合的制度。各级政府要从财政中拿出一定资金建立农民工的失业保险，根据费用分担原则，雇佣农民工的企业和农民工本人也应缴纳一定的费用。政府应建立面向农民工的以最低生活保障为核心的社会救助制度。由于农民工有较强的流动性、人数众多以及国家财政承受力等客观因素的存在，推动农民工的低保工作可以采取分层分类逐步推进的措施。
　　参考文献:
　　[1]陈诗达，张春玉.浙江农民工问题调查报告[J].浙江经济，2007，(11):35.
　　[2]朱文文.农民工权益保护中的政府责任[D].南京:南京师范大学，2007:28-31.

作者：何健 金国峰 来源：《经济研究导刊》2010年第9期