摘 要：2009年国资委发文规范中央企业专职外部董事制度，希望籍此强化董事会独立性和监督效力，优化公司治理，并促进企业快速发展。此制度在外部董事任职条件、选聘方式、间接支付、退出机制、监管手段等方面都有创新体现，但在专职外部董事独立性界定、人数要求、工作评价和薪酬水平等方面尚有亟待解决的问题，进而直接影响执行效果。　　关键词：中央企业，专职外部董事，制度创新
　　国务院国资委2009年10月12日发布的《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》（国资发刊[2009]301号，以下简称《办法》），引起了外界浓厚的兴趣，作为国资委推进董事会试点工作的重要突破口，专职外部董事在体现浓厚创新精神的同时也反映出一些亟待解决的问题。
　　一、制度背景概述
　　（一）专职外部董事的界定
　　公司董事依其是否在公司担任除董事以外的职务分为两类：公司员工担任的董事被称为“内部董事”（Inside Director），非员工担任的董事被称为“外部董事”（Outside Director）。外部董事又根据其独立性分为灰色董事（Gray Director）和独立董事（Independent Director）两类。独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东之间不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。灰色董事虽然没有在被聘公司担任其他职务，但其与公司股东或存在一定的经济利益、社会关系或政治等方面的联系，不满足严格意义上的独立性要求。国资委《办法》中所称专职外部董事，是指国资委任命、聘用的在董事会试点企业专门担任外部董事的人员，其在任期内不在任职企业担任其他职务，专门在若干户中央企业担任外部董事职务。与此相应兼职外部董事是指除外部董事职务外，在中央企业或其他单位还担任其他职务的外部董事。国资委代表国务院履行出资人职责，其任命的专职外部董事因与其有密切的联系而并不具备完全独立性，所以不能称为独立董事，其本质是全职灰色董事。
　　（二）设置专职外部董事的目的
　　设置专职外部董事是国资委中央企业董事会试点工作的核心内容之一，其目的可以归纳为以下几个方面。（1）基本目的：完善央企治理结构，实现决策权与执行权相分离。中国169家央企中绝大部分是按照《全民所有制工业企业法》注册成立，其体制结构与《公司法》确立的股东会、董事会、监事会、经理“四权三会”的公司治理基本框架相去甚远。所有权和经营权合一、决策权和执行权不分、内部人控制和重要领导个人负责制蕴含着极大的企业风险。必须借助专职外部董事保障董事会的独立性，强调集中重大决策的集体智慧和权利制衡，在发挥外部董事在企业管理中决策作用的同时，推进决策层和经营层的真正分开。（2）核心目的：加强外部董事职业化建设，促进董事会规范有效运作。外部董事职业化的推进，一方面能够保证外部董事具备专业知识和技能，弥补监督人员之不足；另一方面，保证有充足的时间和精力，了解企业的实际状况，监督各项工作是否落实，真正代表投资者对企业实施管理和监督。（3）终极目的：实现国资委自身的改革。通过建立规范的央企董事会制度，使国资委可以花更多精力研究和实施国有经济布局和结构的调整、推动国有资本更多地集中在关系国家安全和国民经济命脉的行业和领域及优势国企。
　　（三）央企专职外部董事制度的发展历程
　　2004年6月7日国资委发布《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》（国资发改革委[2004]229号，以下简称《指导意见》），在中央企业开展了建立规范的董事会试点工作。2005年10月17日，宝钢集团有限公司依照《公司法》改建为规范的国有独资公司，成为第一家建立规范董事会、外部董事全部到位且超过董事会成员半数的试点中央企业。2005年12月27日，苗耕书出任中国外运集团外部董事兼董事长，成为中国央企第一位由外部董事担任的董事长。截至2009年6月，国资委已经在17家央企开展了董事会试点工作，下一步获准试点的还有7家。国资委于2009年10月12日发布《办法》，进一步规范和快速推进专职外部董事管理制度。新制度对规范公司治理结构、提高决策的科学性、防范重大风险有重要作用。
　　二、专职外部董事制度的创新
　　（一）选聘退制度创新
　　1.国资委直接选聘。专职外部董事制度改变了传统公司治理中公司董事会、监事会或股东提名候选人并经股东大会选举决定外部董事的做法，由国资委直接选聘，这不但从人员关系和经济利益上阻断了外部董事与任职企业的联系，使其仅以受派员的身份到企业工作，避免内部提名对独立性的影响，而且也让专职外部董事更好地摆脱由于任职和利益对其严格履职造成的干扰，专心为企业服务，使国资委可以借助对外部董事的控制实现对央企的间接管理。
　　2.提高任职条件。国资委选聘专职外部董事遵循社会认可、出资人认可原则和专业、专管、专职、专用的原则，对专职外部董事提出了较高的任职条件。（1）自然条件：初次任职年龄一般不超过55周岁，身体健康和有良好的心理素质；（2）思想条件：有较高的政治素质，遵纪守法，诚信勤勉，职业信誉良好；（3）技术能力：具备履行岗位职责所必需的专业知识，熟悉国家宏观经济政策、相关法律法规、国内外市场和相关行业情况，具有较强的决策判断能力、风险管理能力、识人用人能力和开拓创新能力；（4）工作背景：一般具有大学本科及以上学历或相关专业高级职称，10年以上企业经营管理或相关工作经验，或战略管理、资本运营、法律等某一方面的专长，并取得良好工作业绩。这一系列较为全面的要求为国资委选拔人才提供了切实可行的标准，保障了任职人员具备胜任专职外部董事的基本素质。
　　3.改变选聘方式。专职外部董事采用选拔与聘用相结合的办法，有较严格的选聘程序，需要经过多次的考察、沟通和征求意见后，由国资委党委会议讨论决定。首先通过选拔，以组织推荐等方式选择符合条件的人员，由国资委任命或聘任为专职外部董事；然后根据董事会试点企业董事会结构需求，从专职外部董事中选择合适人员，以国资委名义为具体任职企业聘用。
　　（二）薪酬制度创新
　　传统央企中外部董事的薪酬由任职公司评定、考核和发放，收入的依赖性和激励机制的缺失往往使外部董事因为利益的关系而投降于管理层，在关键问题的表决上不能坚持原则，很难保持自己全面和公正的立场，也削弱了外部董事履行董事职务的积极性和监管作用。国资委专职外部董事薪酬首次尝试间接薪酬制度，费用由国资委支付，不由任职企业直接负担，支付的来源就是央企上缴的利润。具体薪酬标准由国资委制定，其中包括基本薪酬、评价薪酬、中长期激励三个部分。在这种支付方式下，（1）在物质层面上，专职外部董事有可能从国资委处获得更多、更公平和稳定的薪酬，激励其出色完成预先设计的工作内容；（2）在精神层面上，专职外部董事多为具有较高声望和影响的专家、学者和企业家，对他们而言，被国资委聘请后身份发生了变化，个人价值体现为更多的荣誉感和使命感，精神激励远大于物质激励；（3）在独立性上，一系列人事关系都在国资委和专职外部董事间发生，与央企不发生直接的利益往来，保障了外部董事的独立性，使国资委拥有更主动、完整的对专职外部董事管理控制能力，也使董事们更负责、放心地为国资委服务，切实地为公司的发展带来帮助。而这种帮助，在更多的时候体现在保证了公司决策的合法、保证了国有资产的安全和公司更长远的发展。
（三）监管制度创新
　　专职外部董事的管理注重依法进行，权利与责任统一、激励与约束并重。专职外部董事职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职中央企业负责人进行管理；在阅读文件、参加相关会议和活动等方面享有与中央企业负责人相同的政治待遇。这大大提高了专职外部董事的地位和待遇，便于其提出建议、发表意见和行使决策权、监督权等各项权利。为定期或不定期地了解专职外部董事的工作情况和央企运行情况，国资委特别建立了报告工作制度，要求专职外部董事每半年向国资委报告一次工作，重大事项要及时报告。比较常规和琐碎的日常管理和服务工作则委托给央企所在地的相关机构负责，既简化管理又方便当地管理部门与专职外部董事及任职企业的交流沟通和协调工作。
　　（四）退出机制创新
　　专职外部董事除常规的因年龄、健康或调动等原因退出任职企业外，国资委首次明确了履职不合格或造成恶劣影响退出的情形，将专职外部董事的履职考核与任免相联系，对年度评价或任期评价结果为不称职或者连续两个年度评价结果为基本称职的予以免职，改变了过去外部董事混日子、只要不犯严重错误即使没有显著业绩、做老好人也能连任的局面；让工作不尽责或业绩平平者远离，留下真正努力工作表现突出的人才。力求打破过去国有企业监督人员中长期存在的不求有功但求无过的思想，以更严格的工作要求促使其尽职尽责。在履职过程中如果发现对国资委或任职公司有不诚信行为者，无论其后果如何，也将面临免职处理。尤其是对于那些在董事会上不表明立场，常常通过投弃权票以回避责任或减少与管理层冲突的外部董事不作为行为，也规定了相应的处罚——因董事会决策失误导致公司利益受到重大损失，专职外部董事未投反对票的也将被免职。这在一定程度上警示专职外部董事必须在维护公司和股东利益时有鲜明的立场并积极表态。
　　三、专职外部董事制度的问题
　　新的外部董事制度为未来完善央企的内部治理结构提供了新的契机，但仍然存在一些需要探讨或完善的问题。
　　（一）独立性
　　专职外部董事虽然不需要具备与国资委间的独立关系，但其他的独立性特征依然是保证其能够严格公正履行职责，对国资委和民众负责。令人不解的是，对专职外部董事的独立性没有明确的文件要求，《指导意见》中仅含糊要求外部董事与其担任董事的公司不应存在任何可能影响其公正履行外部董事职务的关系：本人及其直系亲属近两年内未曾在公司和公司的全资、控股子企业任职，未曾从事与公司有关的商业活动，不持有公司所投资企业的股权，不在与公司同行业的企业或与公司有业务关系的单位兼职等。
　　独立性的要求有几个需要明确的问题：（1）直系亲属。这是个民间概念，在中国法律中并没有相应定义。《民法通则》解释中也只指出了近亲属的范畴是配偶、父母、子女、兄弟姐妹、外祖父母、孙子女、外孙子女，这与《刑事诉讼法》中的近亲属含义还有差异。《婚姻法》和《继承法》则有直系血亲和旁系血亲的规定，但也不尽相同。国资委对直系亲属范围没有明文规定（如没有血缘关系的夫妻是否属于直系亲属），难以指导实际工作。（2）其他社会关系。由于中国历史传统影响，以血缘或婚姻关系连接的家庭成员间往往有比与其他社会关系更为紧密的联系，这很有可能对外部董事独立公正的履行职务产生影响。近20年国家审计和社会审计经验显示，干扰当事人履职的人员中有很大一部分是来自与其有密切联系的非直系亲属社会关系。这些特殊血亲（如同胞、异胞、收养或继养兄弟姐妹，祖孙等）、近姻亲（如配偶的父母、配偶的兄弟姐妹、子女的配偶等）及比较密切的三代以内旁系血亲关系，应当有选择地将其列入回避人员名单。（3）其他人员。曾经为央企或者其附属企业提供财务、法律、咨询等服务的人员也应当排除在专职外部董事人选以外。这些人员大多来自中介机构或研究学术单位，先前的服务关系决定了其与央企间已存在过的利益联系，这在某种程度上极有可能会对未来工作的公允性造成潜在影响。建议国资委应该在公开文件中严格明确专职外部董事的独立性要求，因为只有高独立性才能带给央企董事会真正变革的机会。
　　（二）人员比例
　　《公司法》规定董事会表决方式是一人一票制，外部董事只有在人数上占绝对优势才可能在公司重大决策上占主导地位，保证外部董事在董事会中有足够的话语权，防止董事会被内部董事操纵。很多研究建议中国外部董事人数应当超过董事会成员的一半，美国甚至超过了70%。追溯国资委的相关规定发现，2009年实施的《办法》并没有提及央企董事会中外部董事及其中专职、兼职人员的比例要求；唯一可见的规定是2004年《指导意见》要求试点初期外部董事不少于2人，并表示以后根据外部董事人力资源开发情况，在乎稳过渡的前提下，逐步提高外部董事在董事会成员中的比例。但5年的实践似乎与此规定有了很大的脱离，目前17家央企董事会中外部董事占比全部在50%以上，国资委共为他们选聘了69名外部董事，平均9名董事的董事会中就有5名外部董事。这个现象很是令人不解：是文件制定落后于央企董事会对外部董事的实际需要，还是国资委工作步伐前进太快超过了规则的制定。无论哪种情况，当央企董事会中出现过半的专职及兼职外部董事时，并不是人数的简单增加，这意味着董事会控制权从内部董事转移到外部董事的实质性变化。如果这种比例和转移是必须的，就应当在最近出台的《办法》中得到反映。虽然政策制定中会出现因考虑到制度的稳定性和连贯性而对其中一些内容有意回避或模糊规定，但对于已经试行5年并积累了一定经验的制度，仍然对人数这样一个重要问题不作规定是不能理解的。国资委文件不但应成为专职外部董事、央企及国资委自身工作的标准，也应是民众考核国资委工作规范性和严格性的依据。
　　（三）工作评价
　　1.评价标准无据可查。国资委对专职外部董事的两份文件都没有涉及外部董事的权利和职责问题。仅以“董事通过出席董事会会议、参加董事会的有关活动行使权利”和“采取报告工作制度”一带而过，没有更多的解释。高标准的选聘程序，也不过是良好履职行为的前奏，制度的核心内容应当是专职外部董事按照相关文件或授权在央企中依照职权工作并承担相应的责任和风险。外部董事的实际工作是不能仅依靠一个头衔进行的，任何身份的人在企业中的权责都应该是有具体授受内涵和行使边界的。在一个法制国家，我们相信国资委在给外部董事的聘任合同中对其权责是有清晰规定的，但这种规定应该是有据可依的，所依据的应该就是国资委有关的文件。权利和职责规定也是国资委考评、奖惩的基本依据。
　　2.评价机构尚未确定。从当前情况来看，国资委及其下设机构尚未在内部建立专门监管董事会方面工作的部门，也没有明确具体由哪个部门负责听取和审核专职外部董事的工作报告。要切实了解和准确评价专职外部董事的履职情况，依靠一年两次的工作报告是远远不够的。这个评价机构应该有较高的评判能力和地位，能够恰当地衡量专职外部董事工作业绩并保持各央企间的公平性。虽然国资委可以委托有关机构设立专职外部董事工作部门，但从所列举的工作内容来看，该部门的主要工作属于日常服务，并没有实际监督和管理的权利。
　　作为央企财产真正主人的社会公众，从国资委相关文件中看不到授权监管自己财产的专职外部董事到底获得了什么权利，应该承担哪些义务，更看不到国资委给外部董事的聘任合同内容及如何评价他们的工作并支付报酬，这不禁让人对制度的可信度和执行的有效性产生质疑。虽然有年度评价或任期评价不称职，或者连续为基本称职的免职规定，但在没有明确权利和职责制度情况下，国资委凭借什么来检查考核外部董事履职情况；反之，外部董事又以什么来约束规范自己的工作和行使工作中的权利。
　　（四）薪酬标准
　　国资委间接薪酬支付制度鼓舞人心，但并没有明确薪酬的发放标准。2008年央企平均资产达1300亿元人民币，远高于上市公司平均水平。在许多上市公司大幅度提高独立董事薪酬、甚至已逾百万时，这些掌控巨额财富的精英们到底该拿多少钱是许多人极其关心的问题。
　　在市场经济下，中国要逐步形成规范完善的外部董事市场，加速人才流动和合理利用，恰当的薪酬政策是制度顺利实施的必须。首先，薪酬标准不应当过低。选聘为央企专职外部董事的人员应当是有一定社会影响力的优秀人才，如果其担任上市公司的独立董事，可以同时在最多5家公司兼职，但担任央企专职外部董事，却只能在1家企业任职。假设每家公司薪酬水平一致的话，选择在央企任职意味着其最多可能损失80%的收入。长期以来，央企外部董事薪酬水平和增长速度远低于上市公司独立董事薪酬已是不争的事实，但这种状况不应当成为惯例。虽然“享有与中央企业负责人相同的政治待遇”是一种政府赋予的荣誉，我们也希望这些国际一流董事人才不是为钱而来，但这并不能成为国资委因此降低其薪酬标准的理由。长期低于市场水平的报酬会消耗任职人员的工作热情，打破心理平衡，还会让公众质疑他们愿意低薪奉献的真正本意和廉洁程度。其次，薪酬较高又可能降低独立性。其很可能为保住薪酬而减少对央企有益但需要承担责任和风险的事业，甘于对平稳局面的简单维持，开拓进取精神弱化。第三，薪酬是主要但不是唯一的激励手段。社会、政府和企业也应当给予专职外部董事更多的认同，让他们在收获金钱之外，还能得到个人价值的实现和职业名望的提升。国资委务必尽快制定专职外部董事薪酬标准，充分考虑其担任的职务、承担的责任和实际完成等情况，从物质利益和精神荣誉两个方面激励他们，为央企心甘情愿、长期稳定地贡献自己的知识和能力。特别需要强调的是，无论最后制定的薪酬标准是什么，都应当及时予以公布，对实际发放的情况也应当公开，接受人民的监督。
　　我们相信国资委在不断认真总结经验和积极探索中，将专职外部董事制度进一步的完善和推广，指导试点企业建立起一套科学决策的体制和运行和谐有效的内部制衡机制，促进中央企业公司治理提升到新的水平。

作者：云南财经大学会计学院 李秋蕾 来源：《经济与管理》2010年第3期