作者：张克中，中南财经政法大学财政税务学院。
来源：经济学动态（ID：jjxdt-jjs）,原摘要：全球化进程要求我们共同应对全球治理面临的挑战，全球公共经济学为全球治理提供了一个可能的分析框架。本文系统梳理了全球公共经济学的发端与理论渊源，从全球公共物品、全球税收、国际税收竞争与合作的角度搭建了全球公共经济学的研究框架，丰富了全球治理问题研究。目前，全球公共经济学面临理论与实践的双重挑战，国家之间需要加强合作应对全球财政问题，并加大全球公共物品的供给力度，推动全球公共经济学的理论与实践的发展。

关键词：全球公共经济学  全球治理  全球公共物品  全球税收  税收竞争

皮凯蒂在《21世纪资本论》（Piketty，2014）中指出，近几十年来伴随着经济发展，全球不平等反而出现了快速攀升的势头，需要通过征收财富累进税的方式构建全世界的税收安排以应对日益恶化的全球不平等。皮凯蒂对全球不平等开出的资本税药方引发了学者们对全球公共经济学的关注。公共经济学肇始于20世纪50年代理查德·马斯格雷夫的公共财政理论和经济学家萨缪尔森的公共支出理论。随着20世纪80年代全球化进程加速，除了国际税收竞争领域，公共经济学一旦涉及贸易、不平等、健康、环境等全球问题，都难以提供令人信服的答案。

经济学家阿特金森曾孜孜不倦地推动全球公共经济学的研究，试图融合经济学、政治学以及国际关系等学科形成跨学科课程，呼吁经济学课程需要开设全球公共财政学科目，以进一步推动全球公共经济学发展。

当今公共财政学文献主要考虑国家（地区）层面，甚至是更低一层的财政问题，几乎没有从全球的视角探讨公共财政的课程和书籍。由于20世纪80年代全球公共经济问题还没有完全显现，阿特金森甚至略感内疚地承认，他与斯蒂格利茨最初出版的《公共经济学讲义》几乎没有从全球的视角去思考。毫无疑问，一个国家的政策制定不能忽视其他国家的反应。为此，他们在再版的《公共经济学讲义》导言中写道：“在21世纪阅读《公共经济学讲义》时发现，没有从国际维度讨论公共财政是该书最大的缺憾。如果今天写作本书，我们将撰写一本全球公共经济学教材，财政政策不能只考虑封闭经济的国家-地区层面的问题。财政税收政策的目标受全球税收竞争的威胁与限制，公司投资决策和个体移民行为受国家的税收和支出政策影响。”

随着全球化不断深入，在全球不平等状况恶化、经济动荡与贸易摩擦加剧，健康与环境变化莫测等全球问题日渐显现背景下，公共经济学更需要将这些内容纳入自身的研究范畴。人类社会又一次徘徊在历史的十字路口，尤其是全球民粹主义的反弹和美国贸易战的逆全球化喧嚣，全球经济合作与协调愈加艰难。在全球经济高度一体化进程中，世界需要更全面的国际合作和更完善的全球治理以应对全球化带来的挑战。因此，本文梳理全球公共经济学起源，并以全球公共物品提供与融资、全球税收和全球税收竞争与合作三部分作为全球公共经济学基本研究框架，论述全球公共经济学面临的困境与挑战，试图为全球治理提供全球公共经济学的视角。

一、全球公共经济学的发端与理论渊源

20世纪60年代末期，公共经济学借鉴了道德哲学的最新发展重新思考公平和效率问题，在传统公共财政和福利经济学基础上，将阿罗-德布鲁、拉姆齐-萨缪尔森以及边沁-罗尔斯的思想汇集于理查德·马斯格雷夫的公共财政理论中，成就了公共经济学研究的“大杂烩”（cocktail），不仅给人们带来了新鲜感，而且对政策分析提供了深刻的洞见。卢卡斯曾经说过：“作为一名宏观经济学家，他非常享受涉足公共财政领域的研究……，在一群应用经济学家的陪伴下度过了一段令人难忘的时光，他们使用（并扩展）动态一般均衡理论的强大方法以达到对政策问题更深入的理解。”这句话看似充满赞美，但却揭示了公共经济学在很大程度上未能融入主流经济学。面对贸易、不平等、健康与环境等全球化问题提出的挑战，有必要创立全球公共经济学，从全球视角而不是国家层面思考全球财政与税收问题，以应对全球面临的挑战。

在阿特金森看来，至少要考虑三方面的因素：首先，继续拓展已有的国际税收竞争理论；其次，需要构建合适的理论模型探讨国家政策之间的相互影响；第三，将全球正义原则应用于全球公共政策分析。其实，与全球公共经济学相关的探索发端于19世纪后期，最早明确提及国际税收的文献出现在1884年出版的詹姆斯·洛里默的《国际法学的终极问题》中，认为国际机构的支出费用应由国际税支付，由各国政府向本国公民征收，国际税收的征收范围应与该国派往国家立法机关的代表人数成比例。早期相关税收的案例起始于1865年成立的国际电信联盟（ITU）和1874年成立的万国邮政联盟（UPU），两者开启了全球征税的先河，两者根据各国发展水平进行分类，支付相应的预算份额。一些著名经济学家在二战以后为国际公共财政融资提出了一系列建设性思考，例如米德提出为国际机构捐赠和征收累进税；凯恩斯建议成立国际清算联盟对国际收支盈余征税；丁伯根开出了一系列征收方案，对选定的耐用消费品征收0 .5%的税，以及对不可再生资源、国际污染物、人才流失和跨国公司活动征收税收。Seers（1964）提议用国际航空旅行的全球税收作为发展援助的一种手段。托宾的国家货币交易税（托宾税）的倡议也受到学界以及国际组织的广泛关注。虽然这些倡议未能有效地实施，但他们富有想象力的思想火花为全球公共经济学的发展提供了指南，为世界范围寻找发展融资渠道指引了方向。

进入20世纪90年代，全球化加速进程中的全球公共经济问题逐渐提上了议事日程，学者们把萨缪尔森的公共物品概念拓展到全球公共物品层面。随着全球公共物品的兴起，尤其是在2000年联合国千年首脑会议提出了消灭极端贫穷和饥饿、普及小学教育等八项发展目标体系，预期到2015年要预期完成千年发展目标（MDGs）。在当时，如何为实现千年发展目标提供融资是国际组织面临的挑战。2000年以来，阿特金森等经济学家逐渐涉足全球公共经济学领域，他在主持联合国发展融资来源的研究中汇聚了一批知名学者研究全球公共经济学，主编的《发展融资新渠道》吸引了一大批跨学科的研究者，诺贝尔经济学奖得主米尔利斯撰写的题为《全球公共经济学》一章，将其最优税制理论扩展至全球层面。

美国金融海啸后，一些发达国家把精力集中于自身的经济复苏，全球公共经济学并未得到应有的关注。皮凯蒂所著《21世纪资本论》的出版引发了对全球公共经济学尤其是全球税收的研究热潮，一些著名的经济学家纷纷加入全球税收大讨论。皮凯蒂开出的全球征收资本税的药方触发了众多知名经济学家的广泛关注。学者们进一步思考全球如何面对不平等加剧、气候变化和健康等全球公共问题的挑战。联合国的《2030年可持续发展议程》旨在进一步消除一切形式的贫穷，提出了促进经济增长、满足教育、卫生等社会需求并应对气候变化和环境保护的战略。毫无疑问，可持续发展目标的核心特征包括筹资、能力建设等方面。但是，目前关于全球公共经济的融资问题面临巨大赤字。许多发达国家做出了向发展中国家提供占发达国家国民总收入0 .7%的官方发展援助，以及向最不发达国家提供占发达国家国民总收入0 .15%～0 .2%援助的承诺。但是，世界范围的官方发展援助依旧存在“援助乏力”现象。

如何帮助包括最不发达国家在内的最需要援助的国家实现可持续发展目标？官方援助水平规模该有多大？如何让官方援助惠及穷人？一国最优的官方援助如何决定？公共经济学家很自然地认为官方援助是对富国征收一种所得税，征收的标准和税率结构需要进一步研究，如何形成良好的国际“负担共享”机制也是全球公共经济学需要探索的领域。由此，全球公共经济学试图从公共经济学视角应对全球共同面临的公共问题，在支出端主要探讨全球公共物品供给，构建全球公共财政框架；在收入端探究全球征税以应对国际融资缺口；此外，全球化进程中国家之间的税收竞争与合作也是共同面临的挑战。

二、全球公共物品及融资

早期的全球公共经济学与全球公共物品几乎是相通的概念。从联合国2000年提出的千发展目标（MDG）到2030年可持续发展议程（SDG），其中很重要的议程就是如何应对全球健康、不平等以及气候变化等全球公共物品问题。Rodrik（2019）从全球治理的视角阐述了全球公共物品的重要性。

（一）全球公共物品内涵

1 .全球公共物品的界定。20世纪90年代后期，全球公共物品领域的开创性研究是将公共物品的“萨缪尔森规则”扩展到全球领域。在这一趋势中，大量研究讨论了全球公共物品的内涵。Kaul et al（1999）的研究最具影响力并被广泛引用，他们使用两个标准识别全球公共物品：一是强公共性，以商品消费中的非竞争性和非排他性为标准；二是全球公共物品的收益具有准普遍性。Barrett（2007）围绕全球公共物品供给的挑战指出，全球公共物品的回报会使人们生活变得更加美好。

为了回应全球公共物品概念的模糊性，Kaul & Mendoza（2003）从“公共三角”（triangle of publicness）的视角给出了更广泛的全球公共物品的定义，认为全球公共物品必须在消费、利益区分和决策方面表现出公共性。诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆（Ostrom，2005）从排他性和竞争性程度区分了“纯粹的”公共物品和“不纯的”公共物品，俱乐部商品因具有排他性被称为“不纯的”公共物品。

2 .全球公共物品分类。人的福利不仅依赖于国内提供的公共物品，而且越来越依靠国际合作提供的全球公共物品，全球公共物品帮助人类应对21世纪全球面临的诸如健康、不平等、气候变化以及经济稳定等一系列的挑战。Kaul et al （1999）将全球公共物品分为三类：一是全球的自然物品，诸如臭氧层和气候稳定；二是人类生产的全球物品，包括科学与应用知识、原理以及文化遗产；三是全球政策，像和平，健康与金融稳定等。Stiglitz（1995）列举了包括国际经济稳定、国际安全、全球环境、国际人道主义援助和知识五种全球公共物品。一般而言，研究者认为全球公共物品包括知识、环境、健康、和平与安全以及治理，还涉及基础设施。

知识具有非竞争性和非排他性，比如公开获取的知识和信息、教育、文化遗产以及传感和导航数据。健康初始看来并不是公共产品，然而，无论是地方层面还是跨越国界，健康都具有外部性特征，具有全球公共物品属性。世界银行（2001）建立了一个与健康相关的全球公共物品分析框架，核心的全球公共物品就包括疾病根除和控制，以及疫苗接种研究和开发等。

环境资源是跨国界的具有非竞争性和非排他性特征。超越国界的环境污染成为全球关注的问题，例如空气质量、开放空间、生物多样性和稳定的气候。任何一个国家都无法独自有效地应对这些全球性挑战，如减缓气候变化、保护生物多样性和限制持久性有机污染物，因此全球环境完全属于全球公共物品领域。这一类公共物品包括国际环境/大气层、气候变化缓解和食品安全等。

和平与安全是国际合作中最重要的全球公共物品之一。在国际组织内，一些国家共同分担责任，在共同关心的领域提供安全保障，例如维持世界和平、提供人道主义援助，打击腐败、战略防御和打击毒品交易。区域公共物品（RPGs）也是一种全球公共物品，可加速区域一体化进程，并采取集体行动应对区域经济面临的挑战。毕竟，连通性和基础设施似乎是区域一体化和集体行动最有力和最稳定的基础。区域公共物品包括跨境基础设施的建设和运营，基础设施服务，以及共同投资基础设施以实现规模经济。

（二）全球公共财政融资

全球公共财政融资渠道是公共物品提供的重要资金来源，目前融资渠道主要来源于两个方面：一是私人资源，包括非营利性公司、营利性公司和个人；二是公共资源，可以通过国家援助和国际组织获得。

私人资源是融资计划的重要组成部分。Letts et al（1997）认为，与公共或其他私人实体不同，非营利性公司愿意支持具有巨额回报的风险投资。例如，福特和洛克菲勒基金在20世纪60年代发起了绿色革命，这场农业革命在半个世纪内拯救了超过10亿人；比尔及梅琳达·盖茨基金会为开发新药、疫苗和诊断剂所做出的贡献促进了传染病研发方面的国际合作。非政府组织在动员融资支持等方面具有重大影响力。企业慈善事业和社会责任计划项目可以长期为全球公共物品提供资金，并给予适当的税收激励。例如，美国千年疫苗计划为企业提供了高达10亿美元的税收抵免，为发展中国家提供疫苗和疫苗研发。

发达国家采取多种方式为全球公共物品提供资金。Birdsall & Diofasi （2015）归纳了发达国家为全球公共物品提供资金的四种方式，包括官方发展援助、债务转换或减免、非官方发展援助以及通过税收激励私营公司提供全球公共物品。国际货币基金组织、世界银行和其他多边开发银行向发展中国家分配贷款和赠款，资助发展中国家金融发展，促进全球金融稳定。联合国等国际组织形成了一系列制度安排为全球公共物品提供资金，由成员国提供资金，并通过费用分摊等方式应对紧急情况。区域公共物品主要由区域开发银行和其他区域组织资助和提供。Kanbur（2004）指出，区域开发银行通常有四种方式为区域公共物品提供资金：捐赠信托基金、贷款、限制性净收入转移以及行政预算分配。

全球公共物品市场化以及征收税费也是解决外部性的有效手段，例如分配可交易污染和排放许可，将配额分配给各个国家的方式可能会导致国际财富的重新分配。Narassimhan et al（2018）研究表明，可交易的排放许可证拍卖已经产生了实质性收入来源支持减排计划。越来越多的研究突出了全球公共物品对搭便车的敏感性和集体行动困境。

三、全球税收

作为全球公共经济的重要组成部分，全球税收相关研究目前大多停留在理论探索方面，例如如何从全球税收角度建立一个广泛可接受的可持续全球财政安排。

（一）全球财富课税争论

为了应对全球金融资本流动带来的收入和财富分配不平等的挑战，皮凯蒂提出了通过征收财富累进税的方式构建适用于全世界的税收制度安排，其目的在于终止无限增加的财富不平等，规避金融风险，有效监督银行运行，跟踪全球资本流动。全球资本税在理论上是切实可行的，原因在于富人的收入往往难以确定，针对资本的直接税可以准确评估富人的财富贡献能力，资本税往往也是对资本存量寻求最高收益率的一种激励措施，对于确保资产活力有积极意义。尽管这一理想的制度很难付诸实践，但仍然为我们衡量其他备选方案提供了有价值的参照点，为打破承袭资本主义和避免资本过度集中提供了一套方案。

索洛（2014）认为皮凯蒂的“富者愈富的动态学”有可能成为现实，自20世纪70年代以来，美国和其他地区的收入不平等一直在加剧。实际最低工资水平的下降、工会和集体谈判能力式微、全球化和贫困国家低收入工人的竞争加剧、技术的变革导致劳动力市场两极分化等深刻影响着美国的收入不平等。但这些因素不能完全解释不平等的加剧，一是它们没有解释最顶层收入人群（收入前“1%”）为什么与其他阶层的差距越来越大；二是这些因素可能是一种巧合。皮凯蒂建议对财富征收累进税的提议在技术上是有意义的，因为它有利于消除不平等。

但是，Hubbard（2015）认为皮凯蒂提出征收全球资本税以克服财富不平等的税收政策不能解决实际问题，原因有两方面：一是皮凯蒂基于资本利率高于经济增长率（r>g）导致不平等的分析视角并非是征收资本税的依据；二是当代的社会保险税和消费税能更好地解决皮凯蒂所提出的问题。皮凯蒂提倡的财富税会导致极大的效率损失，需要借助其他的政策手段进行干预。Auerbach & Hassett（2015）从征收全球资本税的数据分析、逻辑演变和政策可靠性三个方面对皮凯蒂提出征收全球资本税这一观点进行了驳斥，也认为征收消费税是一种更为恰当的政策工具。Jones （2019）认为对高收入群体征税还需要考虑三方面因素：一是新思想是经济增长的驱动力；二是成功的新思想需要高报酬作为回报；三是创新是一项系统工程，单项的研究补贴政策难以有的放矢地发挥作用。最优税收文献关注再分配效应和“做大蛋糕”的增长效应之间的权衡关系。作者在最优税收文献中引入了基于思想的增长理论指出：过去一个世纪的生活水平大幅提升归因于相对小部分人群所产生的新思想，沃尔玛的商业模式，Uber的创新以及亚马逊的创新性思想都具备非竞争性。在某种程度上，对高收入群体征税将扭曲创新，不仅影响发明家的收入，还会损害经济体其他个体的收入水平。因为思想的非竞争性，每个人的工资都是整个知识存量的增函数，抑制新思想产生的扭曲行为影响每个个体收入。近些年来，有一系列文献探讨了向全球富人征税问题。

（二）如何在全球范围内征税

自20世纪80年代以来，人们一直在争论国际税收从国家层面征税然后将收入转移到国际机构的可能性。Boadway（2003）试图从财政联邦主义的实践经验作为分析发展融资的指南。尽管从全球的视角探讨联邦主义富有想象力，但其带有明显的乌托邦色彩。作者认为这是一个有趣的参照系，并提出全球财政收益的三大来源：一是对国家征税，构建一个有利于全球均等化的方案；二是对国际外部性征税；三是对国际流动税基征税。阿特金森（2004）集中讨论了一些可能的方案：（1）全球环境税，对产生环境成本的商品或服务征税，根据其碳含量征收碳氢燃料税，或间接征收航空旅行税；（2）货币流动税（“托宾税”），这是一种外币交易税，涵盖一系列确定性的交易（即期、远期、掉期、衍生品等）；（3）全球彩票，通过国家经营和许可的彩票经营，收益在参与国家的彩票和发展基金之间共同分享。在皮凯蒂（2014）之前，联合国（2012）曾提出对所有家庭总资产的总价值征税，包括所有者拥有的房产、现金、银行存款、货币基金以及用于保险和养老计划的存款；房地产投资和非法人企业投资；公司股票、金融债券以及个人信托等。另一个版本的征税方案叫作“亿万富翁税”，对拥有亿万或者更多美元的个人财富征收百分之一的税收，对超过10亿美元财富的拥有者征收1 .5%的全球税，用于穷国的基本教育和健康服务，这些措施在政治上是可行的，有利于经济增长，合乎道德，也是社会变化的催化剂。尽管巴菲特、盖茨等亿万富翁们和保守的经济学家们也认为这些税收是有益的，但是，目前全球还没有对财富和收入进行全球征税达成共识。