摘 要：近年来，我国中心镇发展出现新的趋势，也面临着新的机遇和挑战。学术界对新形势下中心镇的功能、中心镇行政体制改革等问题的研究更加重视，对中心镇投融资体制的研究也更为深入。但是，在中西部中心镇建设、中心镇与区域发展关系、对中心镇的实证研究和多学科融合等方面，还有待于进一步加强。　　关键词：中心镇，城乡统筹，体制改革
　　中国正处在快速城市化的进程中。与这一进程相伴随的是城乡之间长期处于分离与对立的状态，这其中的一个重要结果是小城镇发展疲弱，其反过来又加剧了城乡的二元结构矛盾。近年来，在推动城乡一体化和建设社会主义新农村的背景下，寻求城乡统筹发展的新的发力点，打通城乡联系通道，构建城乡文明建设平台，成为越来越多的学者正在探讨的问题。在此语境下，国内学术界对中心镇建设问题进行了较为深入的探讨，取得了较为丰富的学术成果，以下将对既有研究成果作一简要的梳理与评述。
　　一  关于中心镇基本认知的相关研究
　　1.中心镇的内涵
　　目前，国内学界对中心镇内涵的认识基本分为两种观点。一种观点从单一功能角度，认为中心镇是县域城镇体系规划中各分区内，在经济、社会和空间发展中发挥中心作用的镇，即中心镇应该是已经具备一定发展条件，且对周边农村地区具有一定经济带动和辐射作用的小城镇。另一种观点则从“地理-功能”视角进行界定。晏群认为，中心镇属地理概念，它是县（市）域内某一地区中周围若干个乡镇的中心，地理位置相对居中，一般是自然形成、客观存在的，在一个较长的时期内具有相对的稳定性，在周围地区中相比较而言其经济实力较强；胡厚国等人认为，中心镇在行政辖属上是各地域单元中的核心乡镇，在地理位置上是镇域范围内若干个乡镇的中心，具有组织本片区生产、流通和生活的综合职能，设有比较完备的服务设施，在周围地区中其经济实力较强，具有较强的辐射作用和聚集能力，是能够带动片区发展的增长极核，其组成包括县城镇和部分发展程度较高的建制镇。
　　事实上，中心镇首先应从其功能来进行认定，即中心镇应该是所在片区内发挥中心作用的首位城镇，而中心镇往往位于区域内一般城镇体系的中心位置应为其次要特征。从对中心镇的界定出发，涉及到中心镇的设置标准与选取问题。刘喜波等人认为，目前国内城镇体系规划中，对中心镇的选取大多采用城镇发展潜力排序法，其弊端是容易造成中心镇较集中的分布在相对发达的少数的县（市）域内，而一些经济较落后的县（市）中的城镇因排名落后而无缘中心镇的选取，容易造成地区差距进一步加大。他主张中心镇的选择应采取“非均衡模式下的相对均衡”模式，以县域为基本的选择单位，每个县都应有中心镇，以避免中心镇的不平衡分布。徐红权等人认为，中心镇的选取标准主要基于两个准则，一是看该中心镇的经济社会综合实力能否带动其周围乡镇的发展，二是看其地理位置是否为周边地区的中心，并确定了等级和定量化的中心镇设置标准。
　　2.中心镇的类型
　　国内学界对中心镇类型的研究并不算少，但缺少相关的专题研究，学者们往往只是在研究中“顺带”对中心镇进行分类，多数分类流于表面化而无法准确把握和判认不同中心镇的内在差异。相对来说，林华桂对中心镇的分类较为全面，他认为，从全国范围来看，中心镇有以下几种类型：大城市近郊的中心镇，产业、居住、基础设施条件等依托大城市，发展水平较高；经济发达及城镇密集区的中心镇，这类地区有二、三产业发达的大中城市作为核心，乡镇企业发展水平较高；中西部农业地区的中心镇，具有一定的区位、交通、文化优势，是区域的行政、经济、文化中心；作为物资集散地、交通便利的中心镇，以集市贸易为主，商品流通为重要职能；为能源工业或其它重工业配套的中心镇，以满足自身完整的生活服务功能为主，同时解决部分家属的就业问题；具有历史文化特色和自然风光的中心镇，以旅游业及相关服务产业为主，并以此带动自身的经济发展。
　　从类型学角度对中心镇进行分类研究，既是深化对中心镇认识的需要，也是对中心镇进行相关研究的重要基础。不同类型的中心镇应制定相应的发展策略，特别是必须对东、中、西部地区中心镇类型进行“域化”研究，应根据中心镇的类型特征，探索不同地区之间的相互交流与自我创新之路。
　　3.中心镇的人口规模
　　中心镇的人口规模是衡量其城镇化水平的重要指标，也是制定其发展战略的基本依据，因此对这一问题的研究尤为重要。袁中金、刘君德等人的研究具有典型意义，他们对我国17个省的1663个中心镇进行了统计分析，结果表明：人口规模越大，贫困人口比重越低，当中心镇区人口规模超过1万人时，贫困人口比重低于全国平均水平；大于2万人时，城镇化进入加速发展阶段，小城镇的集聚效应形成；大于3万人时，外来人口比重增加极为明显；超过5万人时则可以对周边若干镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。中心镇区人口规模与GDP总量也表现出很好的相关关系，随着镇区人口规模的扩大， GDP总量迅速增加。而无论规模大小，中心镇的第三产业比重基本保持在25%左右，反映出中心镇第三产业没有成为中心镇发展的主要动力；第二产业随着中心镇规模的扩大，比重一直在迅速上升，说明第二产业是推动中心镇发展的主要动力。此外，从劳动力就业率与中心镇人口规模的关系看，中心镇规模越大，劳动力就业率越高。
　　上述对中心镇规模与发展相关关系的实证研究为中心镇建设提供了科学合理的指导，这是中心镇研究领域应进一步坚持的方向。
　　4.中心镇的功能
　　近年来，新形势下中心镇的功能问题受到越来越多的关注，既有研究成果从不同角度对此问题进行了讨论。
　　首先，中心镇对周边乡村的带动效应。张之峰等人认为，在现阶段，中心镇具有以下几个方面功能。第一，有利于促进农村产业结构优化。中心镇通过对劳动力、资本、土地以及其它传统农业资源的调配，改变了农业内部的分工，推动了农业纵向一体化的发展。同时，中心镇的基础设施和市场影响力有利于农村中小企业向中心镇聚集，促进企业技术进步和产品升级。第二，有利于培育农村市场体系。中心镇为农产品流通提供支持，可为市场机制在农村和农业资源配置中发挥作用创造条件。第三，有利于培育农村特色产业和优势产业。培育中心镇的特色优势产业能够产生良好的经济社会效益，形成较强的市场竞争力。第四，有利于促进农村剩余劳动力就近转移。中心镇企业大多属于劳动密集型，并且随着中心镇对文化和教育资源的不断聚集，农民进入中心镇可以享受城市生活方式，而其乡土环境对当地农民有良好的亲和力，这些因素都便于农村剩余劳动力在中心镇就近转移。胡厚国等人认为，中心镇因分布面较广，能够较快地吸纳农村富余劳动力；培育中心镇可以使有限的建设资金发挥集中效应，提高基础设施建设的规模效益，促进产业集聚；有利于培育土地市场，实现土地资源的集约利用；有利于挖掘和重塑地域文化特色，延续当地的文化历史年轮；在中心镇的规划建设中会对环境污染源有更严格的控制，能够更好地保护生态环境。
　　其次，中心镇在城乡体系中具有结节效应。作为城镇体系的末梢，一方面，中心镇承接着大中城市和小城镇的辐射；另一方面，中心镇直接面向基层农村，它不仅是农村经济、政治和文化教育中心，也是农村物资和人流的初级集散地。它的自身发展对周边基层村镇可以形成较强的影响力，通过中心镇的示范和辐射带动作用，可促进周边基层村镇的共同发展，最终形成以中心镇为核心的新村镇结构体系和与之相对应的农村区域社会经济的整体板块。
　　二  关于中心镇发展面临的问题及相应对策研究
　　1.当前我国中心镇发展面临的问题
　　经过改革开放30年的发展历程，我国中心镇建设取得了显著成就，但依然存在着许多亟待解决的问题，特别是在推进城乡一体化和建设社会主义新农村的形势下，进一步推动中心镇的可持续发展，充分发挥其承接城市文明和带动周边乡镇的功能，仍然面临着诸多制约因素。
　　马骁以浙江省台州市为例，认为中心镇发展中存在的问题主要表现为：部分中心镇规模偏小，难以发挥集聚和辐射效应；规划缺乏稳定性和连续性，建设“跟着感觉”走；城镇建设资金投入不足，基础设施薄弱和配套功能不全；行政管理体制不顺，人员及编制不足，执法工作难以开展；建筑缺乏特色，城镇自身魅力得不到展示；政策支持不力，中心镇建设“底气”不足。林华桂认为，中心镇建设中存在的主要问题有以下几个方面：第一，产业与配套设施存在矛盾。产业发展造成居住、交通等基础配套设施供给紧张。第二，镇与镇之间存在矛盾。通过合并镇而成立的中心镇，必然存在谁主谁从的问题。第三，经济发展与特色资源保护存在矛盾。以历史文化遗产和自然风光为依托的中心镇面临着如何协调经济发展与保护文化遗产及自然环境之间的矛盾。吴翔阳提出制约中心镇发展的因素包括以下几个方面。第一，县域城镇总体规划滞后，中心镇发展处在自发状态。中心镇的发展规划往往难以相互协调，中心镇的地位、政策不明确，难以起到增长极的作用。第二，现行乡镇管理体制与中心镇要求不相适应。中心镇政府缺乏应有的城镇管理、协调和执法功能。一方面条块分割，事权与财权分离；另一方面县（市）截留本属于乡镇的税收，造成中心镇建设主体缺位。第三，资金、土地等资源紧缺，成为制约中心镇发展的瓶颈。一方面中心镇实际投入能力和资金需求之间的缺口很大；另一方面，由于近年来国家对土地特别是农用地控制从紧，中心镇随着人口和产业的集中，镇区范围扩张受到抑制。
　　上述研究表明，目前我国中心镇发展面临的问题是多方面和深层次的，其中有很多属于长期困扰中心镇发展的“老大难”问题，而且现有研究主要是针对东部沿海地区进行的，中西部地区中心镇建设存在的问题更为复杂和严重，亟待学界给予更多的关注。
　　2.中心镇的发展路径与策略
　　针对目前我国中心镇建设过程中出现的问题与面临的挑战，学界的讨论也日益深入并提出了许多具体的对策。总体来看，对策建议集中在以下几个方面。
　　（1）完善规划体系，加强对中心镇建设的规划指导
　　学者们都认为中心镇建设必须规划先行。马骁认为，首先要抓好中心镇总体规划的修编，必须按照建设小城市和特色镇的目标定位和城乡统筹发展的新要求，着眼于整个镇域范围甚至周边更大区域来研究城镇的发展战略和空间布局；明确强制性内容，努力提高总体规划的前瞻性和超前性；突出中心镇在县（市）域总体规划中的地位，高起点、高标准地规划中心镇的发展。其次，加强近期建设规划、控制性详细规划、基础设施和公共设施规划的编制。在总体规划修编完善的基础上，中心镇要突出抓好近期建设规划、各功能区的详细规划以及交通、给排水、供电、环保、垃圾等基础设施和公用设施的专业规划。在总体规划指导下，对镇区五年内的重要基础设施、公共服务设施、中低收入居民的住房建设以及生态环境保护等内容进行统筹安排，合理布局；对中心镇规划区内的重要区块如旧城改造、产业园区等都要编制控制性详细规划；同时对中心镇重要地段、重要节点做好城市设计，控制其平面布局、建设容量和风貌特色，提升建设品位。
（2）推行扩权强镇，改革中心镇行政体制
　　目前中心镇政府缺少决策权和独立的财政，缺少施政和执法能力，权力小、责任大、能力弱是中心镇处于管理困境的症结所在。对此，大多数学者认为，率先在浙江绍兴实行并已被有些地区效仿的扩权强镇是打破现行中心镇行政体制积弊与束缚的有益尝试。以安徽省《关于实施扩权强镇的若干意见》为例，扩权强镇包括的主要扶持政策有：依法下放部分行政审批权和执法权；赋予试点镇一定的规划建设管理权；实施鼓励试点镇发展的财政政策；加大对试点镇的投入；着力增强产业集聚能力；加大用地支持力度；深化人事制度改革；加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度；推进户籍制度改革。
　　但是，也有学者质疑对中心镇进行扩权虽然能解决其对经济社会事务“看得见，管不着”的难题，但是不一定能“管得好”，特别是乡镇执法人员素质参差不齐，难以保证执法的效率和质量，如果监督不当，则可能造成更加严重的司法和执法不公问题。因此，绍兴和其他地区的扩权强镇改革还需要进一步检验以及理论的探索与引导。
　　（3）推动产业集聚，培育中心镇的特色经济
　　产业发展是城镇建设的基础和基本动力，中心镇要实现城镇化就必须获得产业支撑。李仁彬提出，可以采取原地纳税、原地统计产值、管理费返还等办法，引导周边村镇二、三产业向中心镇集中，形成集约发展优势。上级有关部门对技术改造和创新、结构调整、农业产业化、市场建设的项目安排和资金扶持，应优先向中心镇倾斜。同时，中心镇应积极培育城镇特色经济和优势产业，根据自身的功能定位，发展出各具特色的工业重镇、商贸集镇、旅游古镇等。
　　王富喜、林炳耀主张应该用产业集群思想指导中心镇的经济发展，政府的首要任务是在对当地企业发展、要素供给、市场需求等状况综合分析论证的基础上，选择出某一根植性较强、关联作用较大的核心产业加以培育和扶持。此外，通过建立特色工业园区，健全各种要素市场，确立公平有序的市场竞争规则，建立和完善信息服务网络，为产业集群的发育成长创造条件。
　　（4）改革投融资体制，增加中心镇发展的资本供给
　　现行的乡镇投融资体制和财税制度导致很多中心镇财政萎缩，发展资金严重匮乏，学者们对该问题的探讨相应地更加集中和深入。杨宏翔认为，解决资金问题的根本途径是建立多元化的中心镇建设投融资机制，应从两方面着手：一是明确事权，合理界定投资范围。应改革现行财政管理体制，在明确中心镇政府事权的基础上，赋予中心镇政府必要的财权。中心镇政府的投资资金应主要用于公益性的基础设施项目，企业投资及农民的资金则应该用于经营性的基础设施项目。二是基础设施建设的外部收益内部化。基础设施建设具有显著的外部效应，应将中心镇公用事业放开经营，公平竞争，按照“谁投资、谁受益”的原则，有偿使用。积极鼓励以公有民营、民办公助、股份制等多种形式，吸引私人资本、社会资本、境外资本参与中心镇基础设施和公共设施的建设运营。王富喜、林炳耀进一步提出，除社会服务设施外，政府应逐步退出在城镇其他基础设施领域的投资和经营。可以尝试通过建设一经营一转让（BOT）、建设一拥有一经营（BOO）、转让一经营一转让（TOT）等多种形式，转让某些有盈利能力的基础设施的建设权和经营权，尽快实现中心镇经济基础设施建设、经营和管理的市场化。
　　上述思路与有学者提出的经营中心镇的理念一脉相承。该理念主张应以经营城市的战略眼光，对构成城镇空间及其功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路、桥）及其相关的延伸资本（如路、桥冠名权）和其它经济资源要素等进行集聚、重组和营运，走城镇资源商品化、经营活动资本化、经济手段市场化、城镇经营效益化的路子，以最大限度地积累资本、盘活存量资本和吸引增量资本。
　　（5）加强城镇基础设施建设，改善生产生活环境
　　与城市比较而言，中心镇的基础设施条件很不完善，这是制约中心镇发展的重要障碍。盛建峰主张在中心镇建设中要坚持统一规划、综合开发、配套建设的原则，按照“先地下、后地上”，“先基础设施、后主体建筑”的操作程序，重点解决好供电、供水、道路和通讯等设施的配套建设。李仁彬认为，中心镇的基础设施和公共设施的建设水平关系到中心镇的造血功能和社会承载能力。依据城镇基础设施与公共设施配置水平需适度超前的原则，应按照中小城市的要求配置中心镇的基础设施与公共设施，加强中心镇的环保、绿化、道路、给排水、信息网络等基础设施和公共设施的建设，加快城镇教育、文化、卫生、体育、广播电视、社会福利和就业保障等社会公共设施的建设。
　　（6）促进农村人口向中心镇转移，扩大中心镇人口规模
　　通过吸引周边农村人口向中心镇集中，提高中心镇城镇化水平，是中心镇发展的基本前提和重要目标。刘均宇认为，可以从以下方面着手推动人口向中心镇的集聚：推动乡镇企业向工业区集中，通过建立特色交易市场带动人口较快集聚；大力发展门类多且以劳动密集型为主的第三产业，增强中心镇的人口容纳力；改革土地流转制度，促进农村剩余劳动力向城镇转移；推动小城镇户籍管理制度改革，确立进镇农民的城镇居民户口。
　　值得注意的是，近年来有学者提出中心镇发展力的概念并进行了较为深入的研究，认为中心镇发展的关键是提升其发展力，它是一个综合体系，包括了城镇空间发展力、产业成长性、企业竞争力、环境竞争力、制度竞争力、社会发展力、政府竞争力以及城镇品牌竞争力等要素。在此基础上，中心镇形成综合竞争力。将城镇系统化建设和现代城市经营理念导人中心镇研究的做法是一种新的尝试，有待更多的学者对比给以关注。
　　三  简评与讨论
　　总而言之，近年来关于中心镇的研究取得了丰富成果，尤其是与以前相比，对新形势下中心镇的功能、中心镇行政体制改革等问题的研究更加重视，对中心镇投融资体制的研究也更为深入。但是既有研究也存在着若干不足和局限。
　　首先，存在着“刻舟求剑”的现象。在统筹城乡发展的背景下，我国中心镇发展面临新的机遇和挑战，但是相关学术研究滞后，突出表现为很多研究采用的理论和方法不能和中心镇发展的现实互为呼应，而是用既成的理论对中心镇进行切分和框定。这对中心镇发展有害无益。其次，存在着“层次谬误”的现象。有一部分研究将城市特别是大城市的发展模式和有关理论搬用到时下的小城镇和中心镇建设上来，忽略小城镇的特性和发展规律，以“大”代“小”。这对中心镇的健康发展毫无助益。再次，存在着“华而不实”的现象。在现有中心镇发展的对策研究中，这类问题比较明显。不少相关研究都大同小异，缺少创见，更缺乏可操作性与现实可能性，观点流于空泛，无法落地。
　　事实上，上述问题都可以归结为很多学者缺乏对中心镇的全面把握而采取的“想当然”的研究态度，今后中心镇研究的前景与能否转变这种研究态度有很大关系。
　　关于中心镇的研究，以下一些问题值得在未来研究中加以拓展：
　　1.对于中西部欠发达地区的中心镇发展研究有待加强
　　目前大多数研究成果主要针对东部沿海发达地区的中心镇建设，而且对这些地区不同中心镇发展方式之间的共性缺少提炼和总结，对于处于不同发展程度的地区，特别是中西部地区中心镇的发展路径研究关注不够，针对性不强。
　　2.中心镇与区域发展的关系有待深入探讨
　　中心镇在众多的一般城镇中脱颖而出成为重点建设对象，原因在于其中心地位，中心镇与周边其它城镇比较，具有更强的实力和潜力，而且中心镇往往也位于片区中心位置，拥有比较明显的区位优势。但是，中心位置与优势地位并不必然意味着中心镇能起到片区发展极的作用，这被很多学者所忽视。在现实中，很多中心镇的发展极功能依然很弱，这就表明中心镇成为片区发展极需要一个长期的构建和发展过程，需要对中心镇与所在区域的其它城镇和乡村之间的关系进行全面细致的考察与探究，将中心镇嵌入在区域内的城镇体系、经济系统、社会系统以及文化系统中进行考量和规划，通过对全域的把握来突出中心镇的极化与带动作用，这无疑是一项重要的现实课题。
　　3.对中心镇的实证研究亟需加强
　　现有研究对中心镇建设之所以缺少指导价值，一个重要的原因在于缺少实证研究，尤其是定量研究成果更为少见。由于缺少实证研究的支持与检验，很多观点难免“想当然”化。例如，有学者认为由于中心镇点多面广，能够吸引农民进入，成为农村人口转移的重要“蓄水池”，这种观点很难与中西部农民进入中心镇的意愿与现实相符合。农民向中心镇的转移意愿究竟是什么？如何进行合理引导？为什么现实中很多农民工以“蛙跳”的方式从农村直接到了大城市？如何让进入中心镇的农民安居乐业？这些都是涉及到中心镇人口流转的现实问题，需要通过实证研究进行了解并找寻解决之道。
　　中心镇建设和发展是一个综合性的问题，非常适合进行多学科的交叉与合作研究，但是，近年来的研究成果主要集中于城市规划和区域经济学领域，综合性的研究成果很少。对于目前我国的中心镇来说，必须进行政治学、经济学、社会学、规划学、城市学、文化学、心理学、建筑学等不同学科角度的多元透视和总体认知，这既是中心镇发展的现实需要，也是未来中心镇研究的必要取向。

作者：陈俊峰 来源：《城市问题》2010年第8期