摘要：文章认为，中国经济转型的内容不是单一的，既包括了经济体制的改革，又包括了经济发展方式的转变，还包括了经济结构的调整。政府是经济转型的引领和主导力量，多次的政府机构改革已使政府职能发生了一些转变，然而存在的问题也是明显的，政府职能转变的滞后已经成为中国经济转型的阻碍。文章介绍了中国经济转型的历史沿革和现实状况，分析了政府职能转变滞后的主要原因，揭示了政府职能转变是中国经济成功转型的关键。    关键词：经济转型，政府职能，转变
    一、中国经济转型的历史沿革和现实状况
    （一）中国经济转型的历史沿革
    新中国成立60年来，中国社会经历了两次大的经济转型：一次是从新民主主义经济转变到社会主义计划经济；另一次是从社会主义计划经济转变到社会主义市场经济。1949-1956年的新民主主义社会存在五种经济成分，它们是国营经济、合作社经济、私人资本主义经济、个体经济和国家资本主义经济。新民主主义经济在整体性质上属于市场经济，但是这种市场经济具有新的特征——有计划调节的市场经济。1956年，中国成功地完成了对生产资料私有制的社会主义改造，同时也实现了由新民主主义经济到纯粹计划经济的转变。中共十一届三中全会以后中国开始了全方位的改革开放，中国经济体制开始逐步由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，这也是中国社会近30年来最为深刻和艰巨的变革。
    1979年邓小平在接见美国客人时就谈到“社会主义可以有市场经济”，那时“商品经济”和“市场经济”的概念还是禁区。1981年中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，确认了社会主义社会存在着商品生产和商品交换，但没有提“商品经济”这个概念。1982年中共十二大明确地提出了“计划经济为主、市场调节为辅”，但是“商品经济”的概念依然难以提出来。直到1984年中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，才第一次提出“社会主义是公有制基础上的有计划的商品经济”。邓小平认为这个“决定”说了老祖宗没有说过的新话，写出了政治经济学的新版本。1987年召开的中共十三大提出了“社会主义有计划的商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制”；并且明确地提出“国家调控市场，市场引导企业”的经济调节机制模式。到了这个时候，对于中国社会生活中存在着商品和市场的认识才尘埃落定。
    1992年邓小平南巡并发表了重要讲话，他明确提出了“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有汁划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段”。邓小平南巡讲话一锤定音，明确了市场经济不属于社会基本制度的范畴，市场经济只是经济手段，中国也可以搞。1992年中共十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是中国进行社会主义市场经济建设的一个里程碑，从此，中国将建立和完善社会主义市场经济体制作为经济体制改革的重要目标。
    1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了中国社会主义市场经济建设的基本框架。2003年中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》。这个决定对完善社会主义市场经济体制提出了新的思路和举措，被称之为我国社会主义市场经济理论和实践的又一座新的里程碑。2007年党的十七大报告提出，促进国民经济又好又快发展，“关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展”。
    （二）中国经济转型的现实状况
    改革开放30年来，中国社会主义市场经济的建设已经初显成效：市场对部分资源的配置已发挥了基础性作用；价格、供求、竞争等市场机制已经初步形成；中共十五大确立了社会主义初级阶段的基本经济制度，非公有制经济的合法地位得到确认，多种所有制经济共同发展的格局基本形成；经过30年的努力，养老、失业、医疗、生育和工伤等一系列社会保障制度已逐步建立并进一步完善；在经济体制改革的同时，宪法、法律和法规进行了大量的修订，一大批为促进和适应社会主义市场经济建设的法律、法规先后出台，社会主义市场经济法律体系已初具规模；为了适应社会主义市场经济发展的要求，政府机构多次精简，政府职能也发生了较大的转变。
    事实上，中国的经济转型不但指从计划到市场的经济体制改革，还包括了经济增长模式的转变以及经济结构的调整。中国在1995年制定“九五”规划的时候，就提出了要实现经济增长方式的根本转变。到了2005年制定“十一五”规划的时候，又再次提出要把转变经济增长方式作为今后五年经济工作的重点内容。2007年中共十七大再次重申必须实现经济发展模式的三个转变：由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协调带动转变；由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠技术进步、劳动者素质提高和管理创新转变。2008年3、4月间，美国爆发了次贷危机，这场危机给中国经济带来的冲击是不可避免的，中国经济在不能独善其身的同时，也发现自身经济结构存在着的一些问题。中国经济以往过度依赖出口和投资拉动，危机后出口受挫，如果再过度依赖投资拉动经济增长势必引发产能过剩和需求不足的矛盾。可以看出，尽管中国政府为实现中国经济转型付出了很多努力，但效果并不尽人意。分析这其中的原因，我们可以看出，这和政府职能转变在改革中相对滞后有密切关联。
    二、政府职能转变滞后己阻碍经济转型
    我国改革开放以来先后进行了六轮政府机构改革，政府机构改革和经济转型始终相伴随，政府机构改革的一个重要目的也是为了推动经济转型。除1982年的机构改革未提及政府职能转变外，每一次的机构改革方案都把转变政府职能作为政府机构改革的重点。
    1988年的机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。提出政府的经济管理要从直接、微观管理为主转变为间接、宏观管理为主。
    1993年的机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，它的核心任务建立起适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。改革的重点是转变政府职能，并要做好三个方面的工作：一是把属于企业经营自主权范围的职能切实还给企业；二是把配置资源的基础性职能转移给市场；三是把经济活动中社会服务性和相当一部分监督性职能转交给市场中介组织。
    1998年国务院机构改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制。
    2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。此次机构改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革。
    2008年3月15日，十一届全国人大通过了国务院机构改革方案，启动了最新一轮“大部制”的政府机构改革。这次改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。
    历次机构改革虽然取得了一些进展，但最终效果和预期却相去甚远。但这并不是说搞了二十多年的政府机构改革一无所获，或者说一无是处。政府是中国经济转型的引领和推动力量，但政府职能转变的滞后却成为中国经济转型的一大阻碍，其主要原因有以下三个方面。
    第一，利益因素。首先看经济体制的转变，1992年中共十四大明确提出了中国经济体制改革的方向是建立和完善社会主义市场经济体制。市场经济最基本的要求就是市场必须对资源配置发挥基础性作用，资源价格基本上应该由市场供求来决定。然而事实上中国各级政府依然掌握着一些重要资源配置的权力，政府机关长期受到功利主义思想的影响，握着这些重要资源配置的权力不放手，比如信贷、土地等等重要资源。现实社会中这些重要资源不是由市场来配置，而是由党政领导机关按自己的意图来配置。中国的经济体制改革还远远没有完成，处在体制转轨时期的政府不可避免会受到社会经济生活中日益增加的各种外部利益因素的诱惑，再加上政府本身的自利动机，就可能会导致政府为追求自身利益而做出错误的决策和行动。此外，政府在其职能转变过程中，必然会对诸多利益进行调整，如果在这个过程中缺乏有效的监督，势必会产生公共利益部门化，部门利益个人化的现象。同时，政府职能转变必然伴随着政府机构改革，这样就会触及到具体部门或者具体个人的利益，基于对部门利益和个人利益的考虑，政府作为行政权力的拥有者和实施者，在职能转变过程中可能就为顾及自身利益而损害公众利益。
第二，政绩因素。改革开放以来，我国提出了社会主义初级阶段基本路线必须坚持以经济建设为核心。因此，不少政府机关在政绩考核问题上产生了很大的误区，既然“坚持以经济建设为中心”、“发展才是硬道理”，那就用GDP来作为衡量各级政府政绩的主要指标。在这种片面政绩观的指导下，上级对下级的考核，主要以GDP指标为主，甚至GDP的高低成为领导干部升迁去留的唯一考核标准。一时间，在单纯以GDP指标考核为标准的片面政绩观的驱使下，一些地方开始脱离实际，盲目上项目、办企业、引投资，给地方经济的可持续发展留下了包袱和隐患。甚至在一些地方，政绩考核就看GDP增长情况，就看招商引资的完成额，就看财税报表的上缴税收，而其他教育、文化、卫生、环保等都成为次重要的考核内容，甚至必须为GDP的高速增长服务。此外，中国各级政府的财政收支状况和物质生产增长紧密关联。从财政收入来看，各级财政预算的主要收入是生产型增值税，生产型增值税就跟物质生产部门的增长速度直接挂钩，所以，各级政府不得不把主要注意力放在物质生产部门的扩张上。从财政支出看，政府对于提供公共产品的支出责任过度下移，这不但使这些公共服务提供的情况很差，而且使得各级地方政府不得不提高物质生产部门的增长速度以取得更多的收入，否则财政收支可能连平衡都维持不下去。在这些政绩考核以及维持财政收支平衡的压力下，政府不可能再高屋建瓴地考虑经济结构调整和发展方式转变的问题。为了维持本地财政的正常运转，各级地方政府不得不作出一些粗放经营的决策，而这些决策已经成为中国经济转型的阻碍。
    第三，观念因素。政府在市场经济中对自身的定位不准确，一些地方政府“理所当然”地充当起了市场经济的主体。长期以来，一些领导干部习惯性地把政府看作市场经济的主体，把政府当成企业重大决策和招商引资的当家人，完全沿袭了计划经济年代的习惯思维，认为政府直接管理企业是天经地义的。把企业管理好了，政府工作才有政绩，才有水平，政府部门至今仍然没有意识到随着经济体制的转变自身职能也应该随之而转变。大部分稀缺资源基本上是由政府来配置，什么样的经济主体可以进入市场也是政府说了算。热衷于直接参与经济建设的政府必然会忽略其公共管理的职责，弱化其社会服务的职能。重经济增长、轻社会发展的不良倾向得以滋生和蔓延，长期下去将造成经济发展与社会发展的不平衡。政府部门这种热衷于投资、招商、基础设施建设的现象，极不利于中国经济结构的调整和经济发展方式的转变。一方面投资尽最大可能地在增长，而老百姓的基本民生问题却长期得不到有效解决，使老百姓丧失了消费信心，这对中国经济的转型和可持续发展都是极其不利的。
    三、中国经济的转型需要政府职能的转变来保障
    第一，政府在职能转变过程中必须有正确的价值取向，这是中国经济成功转型的前提条件。在计划经济条件下，中国没有市场，企业的经营管理由政府大包大揽、全权负责。在市场经济体制建立和完善的过程中，政府一方面要推进市场经济体制的建设，另一方面要尽可能退出应当由市场白行调节的领域，同时还要对市场秩序进行监管。在这个过程中政府和市场的力量将发生此消彼长的变化，政府作用将日益缩小，市场作用将日益增大。一方面，政府要尽量减少计划经济条件下直接经营和管理生产要素的职能，让市场来完成对生产要素的资源配置；另一方面，政府要承担培育和完善市场体系的任务，让在计划经济体制下长期受到压抑的市场体系尽快发育和成长，进一步扩大市场发挥作用的空间。但在经济体制改革的过程中，由于政府的行政力量过大，不但阻碍了市场的正常发育，并且滋生了大量政府行政权力“寻租”的现象。所以，政府在职能转变的过程中是否具备正确的价值取向，将是中国经济成功转型的关键。在社会主义市场经济条件下，政府是为社会服务的，必须始终把社会服务作为政府的第一要务，政府不应再是资源配置的主体，企业获取资源的最主要途径是市场而非政府。政府要从大规模的资源配置行为中退出来，即使有些资源需要政府配置，也必须市场化，通过拍卖、招标等公开公平的竞争方式来实现。政府并不是生产力的载体和具体组织者，政府的主要职能是维护正常的市场秩序，而不是具体负责发展生产。如果政府亲自从事企业经营管理活动，即使取得了较快的经济发展速度，但政府依然失职，因为政府的职责不是具体经营管理，而是提供社会公共服务。
    第二，政府在职能转变过程中必须有准确的职能定位，这是中国经济成功转型的关键环节。当前公众普遍认为中国政府在职能定位上存在着缺位、越位和错位的问题。首先是政府在社会公共服务领域存在着缺位现象，教育、医疗的“产业化”所带来的社会负面效应是显而易见的，日益增多的大学生弃学现象，再三呼吁的“看病贵、看病难”问题，都一定程度上反映了政府职能在公共服务领域的缺失。这些问题，关系到每一位老百姓的切身利益，本不应该市场化、产业化，这是政府的义务所在。中国政府只有切实解决好这些问题，才可能为拉动消费内需提供有效的社会基础，从而推动中国经济的结构性调整。其次是越位的问题，政府应该从企业的具体经营管理事务中解脱出来，政府不是招商引资、经营企业的主体。政府在经济发展方面的重要职能是制定产业发展规划和进行宏观调控，通过税收、货币、汇率等经济杠杆来调控市场、引导企业，而不是经济工作都必须亲历亲为。在关系国计民生的重大问题的决策上、在基础设施的建设上、在收入分配的平衡上、在产业政策的制定上，政府应该发挥主导作用。此外，在环境保护、社会公平等方面政府职能还存在着错位的问题。为了保持中国经济高速增长，政府在创造经济高速发展奇迹的同时，也付出了高昂的代价。因此，政府对经济生活的干预是必然的，然而并非是全方位和无处不在的，政府必须有准确的职能定位以及高屋建瓴的政治视野，才能成为推动经济转型的有效力量。
    第三，政府在职能转变过程中必须让利于民，这是中国经济成功转型的核心问题。中国的经济转型最早是指经济体制的转变，近年来提得较多的是指经济发展方式的转变，次贷危机以后最关注的是经济结构的调整。在次贷危机冲击下，出口受挫已成不争的事实，再过多依靠投资来拉动经济的增长也已不合时宜，扩大内需也就成为次贷危机以后中国经济结构转型的重点。从表面上看，扩大内需就是对全社会资源配置进行结构性的再调整，但如果政府职能在新形势下没有实质性的变化，内需不足就无法根治。这里所说的内需是最终需求基础上的市场需求，内需不足指的是最终的居民需求不足。在消费、投资与出口结构调整的过程中，政府必须转变施政方式，不是通过行政手段而是通过市场自身机制来实现内需的扩大。需求与供给是相互依赖并总是处在某种动态平衡之中的，无供给的需求与无需求的供给都无法实现经济的最终增长，扩大内需实际上就是在需求与供给之间，通过市场力量而不是政府力量来实现其良性互动与增长，实现供求关系从低水平向较高水平的跨越。政府在拉动内需的过程中必须注意到投资和消费的结构性问题，把扩大内需与经济增长结合起来，把扩大内需与社会事业发展结合起来，把扩大内需与改善民生结合起来。同时，中国目前积极的财政政策必须把解决民生问题作为财政支付的重点，包括医疗、教育、廉租房、环保等公共事业。中国经济结构调整的核心是消除民众消费的瓶颈，其实质是政府必须让利于民，切实解决好制约老百姓消费的后顾之忧，有效提升老百姓的实际购买能力，这才是中国经济当前和长远发展的明智之举。
    中国经济转型的使命已箭在弦上，然而转型需要政府职能尽快地实现转变。目前面临的现实问题是政府对市场干预过多，权力膨胀导致市场萎缩，资源被行政力量配置而效率不高。现代市场经济是通过资源配置效率的提升来实现经济发展方式的转变，市场经济的发展从某种意义上讲需要政府权力的退出而不是介入，应该让市场发挥资源配置的基础性作用，通过竞争来推动产业升级，让日益完善的市场机制来解决长期存在的内需不足的难题，从而最终实现中国经济的成功转型。
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    作者简介：周雨风（1974-），女，重庆人，重庆医科大学管理学院副教授，硕士研究生导师，经济学学士，法学硕士，研究方向：社会主义经济理论与实践。

作者：重庆医科大学管理学院医学与社会研究中心 周雨风 来源：《改革与战略》2010年第9期