摘 要：区城经济发展问题早在20世纪20时年代。就开始受到工业化国家的重视。那时，美国是一个区域经济发展极不平衡的国家。二战后美国为缩小区域问的差距，采取了一系列区域经济发展政策，在今天看来这些政策的效果是显著的。然而在此期间美国也是历经多次政策的演变。研究美国政策演变的内在机理一方面可以填补现有文献中关于区域经济政策演变机理的研究空缺。另一方面对我国针对区域经济发展问题而采取何种经济政策及其演变路径具有重大启示和现实意义。 　　关键词：区域经济政策，演变机理，启示，美国
　　一、美国区域经济政策的历次演变
　　美国是世界上采用区域经济政策最早的国家之一。一是因为美国的工业化进程起步早，水平高，区域问题暴露得比较早、比较充分。二是由于20世纪20年代末，资本主义经济大危机引起了西方经济思潮的巨大变动，其直接产物便是出版于1936年的凯恩斯的《就业、利息和货币通论》，这一理论的发表为垄断资本主义国家干预经济提供了理论依据。
　　1、第一次：以开发落后地区为先导的区域经济政策
　　从18世纪美国建国一直到20世纪30年代，美国的制造工业和商业活动都主要集中在东北部地区，而南部则是一个以农业为主的落后地区。然而，1929—1933年的经济大危机，使得美国经济受到沉重打击，南部经济更是被推向了崩溃的边缘，它们面临着严重的贫困问题和远高于全国平均水平的失业率。对此，罗斯福总统把扶持南部地区的经济开发作为其“新政”的一个重要内容，其所采取的手段主要有两个方面：一是通过增加联邦**的转移支付；二是在南部地区发展工业建设替代农业。通过提供廉价的劳动力、开放地区市场和宽松的政策，来吸引企业在落后地区选址。1933年，美国国会通过了《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》，并成立了田纳西流域管理局(TVA)，负责领导、组织和管理田纳西流域的综合开发，以推动这一地区工农业的发展。
　　2、第二次：通过供给和需求刺激相结合的方式提升地方环境的公共干预
　　20世纪50年代末到60年代初，美国连续经历了两次经济危机的打击，再加上农业危机的迅速恶化，使得落后地区的境况变得更差。为在全国范围内促进落后地区的经济开发，1961年美国**颁发了《地区再开发法》，并成立了地区再开发管理局(AKA)。1965年，为实施约翰逊总统的“伟大社会计划”，美国**又颁布了《公共工程和经济开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》，并依法成立了阿巴拉契亚区域委员会(ARC)和在地区再开发管理局的基础上成立了经济开发署(EDA)。具体来看，这一时期的政策可以从供给和需求这一对维度进行定位。
　　第一，在供给方面，主要通过改善基础设施和促进公共研究机构。如ARC把援助的重心放在公路网路的建设上，EDA主要强调向地方公共机构提供援助。1966—1991年，EDA通过公共工程和设施建设计划，对困难地区的8111个公共设施提供财政援助，援助金额达43.28亿美元。
　　第二，在需求方面，是为现有企业开辟新的市场，包括建立出口加工区、扶持出口和公共购买项目。如EDA通过贸易调整援助计划对那些由于进口产品的增加而受到损害的供暖公司和产业给予技术援助。
　　政策扩大到不限于简单的增加就业，**也开始强调挽留现有企业和培植新企业，特别是高科技企业。如美国地区再开发案，它是第一次将地区的失业和经济落后问题视为全国性问题的法案。它明确提出：“实行区域再开发的目标必须是能够发展和扩大新的或现有的生产能力及资源，而不仅是将就业机会从美国的一个州转向另一个州。”由此，重点转向了通过鼓励中小企业和技术型发展道路创造新岗位。**类以于企业，通过投资活动以期获得新的工作岗位和创造财富。
　　3、第三次：充分利用市场机制来改善地方经济发展政策
　　20世纪70年代以来，美国**主导型的区域经济政策开始逐渐弱化，主要原因在于三个方面：一是在70年代，大量北部“寒冷地带”的人口和工商业迁移到南部“阳光地带”，先进的北部开始衰落，而相对落后的南部逐渐发展成为全国的宇航、原子能、电子、石油化工等新兴工业的中心。这意味着美国地区经济发展的格局开始逐渐变化，区域间收入水平、福利水平的地区差异和大量失业的现象大大改变了对区域问题的传统的认识。二是从70年代开始，美国出现了“逆城市化”的趋势，城市人口和制造业以及商业和服务开始迁往附近的农村地区，导致了大城市中心区衰落。三是传统的**主导的区域经济政策的问题在于难以操作、复杂和官僚化，造成了资源的浪费。
　　对此，迫于国内政治压力和全球经济竞争的需要，克林顿总统于1993年8月签署了《联邦受援区和受援社区法案》，并经国会通过，这是美国第一个比较系统地解决欠发达地区发展问题的法案。援助项目包括创造就业机会、兴建公共设施、人力资源培训、职业转换培训、居民住房改善、环境保护和加强公共安全等方面。援助计划采取综合措施，目标在于为受援地区创造经济机会，培育自我发展能力，从而使受援地区走上可持续发展之路，而不是依赖联邦和州**援助。即**试图充分利用市场机制，为公共干预政策赋予私营部门的面目。**不再提供商业发展服务，而是通过提供类似私营企业提供的中介服务介入经济发展。从《法案》援助的项目可以发现，这次政策的特点是强调教育培训和环境因素，以期创造经济机会，实现地区经济的持续增长和发展。
　　4、第四次：以培育产业集群为主导的区域经济政策
　　20世纪末，三个有关产业集群的学术贡献激起了新一轮以培育产业集群为主导的区域经济政策的出现。80年代，斯科特有关交易成本和洛杉矶大都市区形成的研究(Scott，1988)和皮奥里和萨贝尔(Piore and Sabel，1984)有关中部意大利产业区增长和发展的具有影响力的综述，分别从空间和微观利益角度对企业集群发展提供了理论依据。90年代，波特发表了《国家竞争优势》，他认为国家的财富和机会是与其拥有竞争优势的产业部门的成功是密切相关的。基于20世纪初马歇尔(Alfred Marshall)及60年代理论工作的洞见，三方面的研究反映了一个核心思想：相关产业部门的经济活动倾向于在空间上形成地理集群。
　　意大利和丹麦是集群政策的发展先驱。意大利的集群政策产生于20世纪70年代，到80年代中期已成为闻名的“产业区”规范性文献。丹麦在1989年就创立了促进企业聚集的“产业网络协作项目”，该项目为300多个带有集聚特征的企业网络提供金融服务，缔造集群的作用曾轰动一时。
　　在美国，产业集群作为一种新的政策思路被联邦**和地方州**广泛采纳，取代传统产业政策来刺激集群所在地区的技术创新和提升区域竞争力，使之成为繁荣区域乃至国家经济的新动力。比如经济发展咨询部门转而提倡基于行业的发展规划；明尼苏达、俄勒冈和纽约州等都设立了相关机构和政策应用集群思想，培育和扶持现有的产业集聚。集群政策的制定涉及产业链、地方知识、基础设施建设等方方面面，是相关行业、企业与区域发展机构的高度互动。政策制定的焦点在于：运用投入产出分析地方经济结构的知识与价值链关联，在SWOT框架下分析地方经济的结构、知识基础，选择发展机会。
　　二、美国区域经济政策演变的机理分析
　　从20世纪30年代至今，美国的区域经济政策经历了四次演变，从区域经济政策体系角度，可以将政策的演变细分为五个方面——宏观经济环境、区域问题、生产要素、政策工具和理论依据的演变，详见表1。
　　通过细分美国区域经济政策的演变过程，我们可以看出，不同阶段的政策之间存在着前后递进的关系，区域经济政策的演变实质是区域政策工具的更新迭代过程。这是因为：区域政策实际上试图修改自由市场经济的某些空间结构，以实现两个相关的目标——经济增长和良好的社会分配(C·罗杰)，而区域经济政策工具的选择是实现这一基本目标的基本路径，本质上说，区域经济政策的演变最直接的体现就是区域经济政策工具的更替。另外，区域政策工具的选择将受到一定时期的宏观经济环境、区域问题和生产要素等因素的制约，因此，通过分析这些关系，就可以厘清美国区域经济政策演变的机理。
　　1、宏观经济环境的变化是区域经济政策演变的外在原因。
　　一国的宏观经济环境主要包括该国的经济发展阶段和发展水平、经济管理体制以及国民收入水平。而区域经济政策作为宏观经济政策体系下的一个组成部分，必然会受到来自宏观经济环境因素方面的约束。
　　发生在20世纪20年代末的资本主义国家经济大危机，使美国认识到自由市场经济体制的缺陷，开始相信宏观经济干预的必要性，在此情况下，美国的区域经济政策得以出台。二战后，美国进入了后工业化时代，在经过了战后十年的繁荣期后，随之而来的是连续两次的经济危机和农业危机，美国南部地区经济的脆弱性更是显露无疑，而以往以扶贫开发为主的区域经济政策已经不能适应美国整体经济良好运行的要求，开始转向改善基础设施、公共机构和为企业开辟市场。美国经济在走出了20世纪70年代的石油危机和十年滞胀期后，面临着新的压力是经济全球化带来的竞争加剧。如何充分发挥人力资源和环境要素的优势成为这一时期区域经济政策的重心。进入到20世纪90年代末以来，美国本土出现了大量的产业集群，美国**肯定了集群对于区域增长、经济发展和社会进步的重要作用，此后陆续探索实行引导、支持集群发展的政策措施，美国集群政策由此演化产生。
　　2、区域问题的演变是区域经济政策演变的客观决定因素
　　美国著名经济学家约翰·弗里德曼(John Friedman)认为：“区域经济政策处理的是区位方面的问题。即经济发展‘在什么地方’。它反映了在国家层次上处理区域问题的要求。只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济的未来作出最有用的贡献。”弗里德曼强调在国家层次上处理区域问题，即区域经济政策是针对区域问题。区域问题是动态变化的，因此，从客观上决定了区域经济政策的动态演变。
　　一般来说，区域问题有三种，即落后病、萧条病、滞胀病。20世纪30年代，在凯恩斯宏观干预理论的支持下，美国区域经济政策产生的直接原因就是南部农业地区的落后病，其特征表现为长期的贫困、高失业率和产业结构低度。到二战后十年期间，资本主义国家的繁荣让市场调节再次成为主导，大量资源要素投入到发达地区。美国南部和北部的差距并没有因为扶贫开发政策得到扭转，而是出现了更为明显的两级分化。缪尔达尔指出，这是由于市场的作用倾向于扩大而不是缩小地区间的差别。因此，美国的区域经济政策重心从单方面扶贫开发转向扩大区域发展能力。到20世纪70年代，在政策的刺激下，南部“阳光地带”走向繁荣，而北部“冰冻地带”却由于资源和人才大量向南部转移而逐渐衰落，而且美国重点建设农村地区的政策导致“逆城市化”现象，使得内城地区开始出现衰退。美国的区域问题演变成萧条病和落后病并存，使得**主导型的政策开始弱化。因此，为解决两种并存的区域问题，第三阶段充分利用市场机制的区域经济政策出台了。到20世纪90年代，产业集群的研究强调非市场的相互关系，包括信任关系和非贸易的相互依赖性(哈里森，1992)。然而，在市场机制固有缺陷下，区域问题也演变成为产业集群在区域内的长期“扩散发展”结果及其“成功孕育失败”的悖论。因此，第四阶段美国的区域经济政策演变成为以培育产业集群为主导的政策创新。
　　3、区域生产要素的整合升级是区域经济政策演变的内在动力
　　美国区域经济政策的重心集中在区域经济增长目标上，而区域经济要实现增长和发展，就必须构建区域的动态竞争优势，就必须对区域生产要素进行整个升级。波特在其巨著《国家竞争优势》中将生产要素划分为初级生产要素和高级生产要素，前者是主要包括天然资源，气候、地理位置、非技术人工和半技术人工、融资等，后者则主要是现代化通讯的基础设施、高等教育人力以及各大学研究机构等。区域生产要素的整合升级过程，即从初级到高级、从基本要素到高级要素，这一过程的演进为美国区域经济政策的演变提供了内在的动力。
　　美国第一阶段的区域经济政策是在南方地区发起工业建设，开发落后地区。尽管南部地区有丰富的矿产、水利、土地等自然资源和廉价劳动力，但是南部地区的基础设施薄弱、公共建设能力差，这些初级生产要素未能得到有效整合形成比较优势。于是到第二阶段，美国区域经济政策开始转向改善基础设施、能力建设与促进公共研究机构以及为企业开辟新的市场和提供优惠措施培植新企业。到20世纪70年代以后，一方面美国的南北区域经济格局发生重大变化，二是经济全球化的进程加剧了国家和地区之间的竞争，传统基于初级资源禀赋的比较优势不能适应区域经济增长的要求了。为整合高级生产要素，构建区域竞争优势，美国的区域经济政策开始通过提高公共产品的供给量和质量、通过教育培训提高高级要素的拥有量、通过环境保护提升本地区的产业环境，为投资企业和相关产业提供良好的发展环境。到20世纪末，美国出现了新一轮鼓励产业集群的政策创新。这是基于产业集群会形成集群企业共享性的异质性、不完全流动性的知识资源以及网络结构带来的技术创新优势，通过整合知识资源和网络资源，共同构成了区域的动态竞争优势。
　　三、美国区域经济政策的演变机理对我国的启示
　　1、注重分析宏观经济环境对区域经济政策的制约作用。选择适宜的区域经济政策
　　美国的区域经济政策在历史的沿革中，非常注重宏观经济环境的影响，如公共干预从自由市场经济体制的缺陷暴露开始产生；**主导型区域经济政策向充分利用市场机制的公共干预转型是受到来自经济全球化的竞争压力的影响。现阶段，我国作为社会主义国家，有其独特的经济管理体制——社会主义市场经济；我国作为世界上最大的发展中国家。总体工业化水平处在中期阶段，然而东西部地区之间的进程差距很大，东部已经进入后工业化阶段，而西部地区还处在工业化快速发展阶段；我国作为世界上第三大经济体，人均国民收入却只能排在中低收入水平国家的行列。由此可以看出，我国面对的宏观经济环境要比美国复杂的多，而且变数也很大。要协调东西部地区的经济发展，就必须注重分析社会主义市场经济体制对公共干预的接受程度，是允许还是反对，注重分析工业化水平对政策策略的约束，是基础设施建设还是发展工业项目，注重分析国家财政收支规模对区域政策工具的制约，是采用直接援助还是政策优惠，等等。因此，只有通过对宏观经济环境的具体分析，权衡利弊后，才能选择出适宜的区域经济政策，实现政策的基本目标。
　　2、准确定位区域问题并划分问题区域，制定针对性的区域经济政策
　　在西方区域经济理论界，一般认为主要存在的区域问题是落后问题、萧条问题和膨胀问题，而与之对应的三类问题区域即是落后区域、萧条区域和膨胀区域。美国自区域经济政策产生以来，就开始注重区域问题的定位和区域划分，如经济开发署负责对问题区域的援助和确定问题区域框架，经济分析局负责区域分析与区域划分。从对美国区域经济政策的演变机理分析中得知，区域问题的存在和演变是区域经济政策制定和演进的客观决定因素，因此，我国要重视区域问题的定位，并以此划分出问题区域，使得针对性的区域经济政策得以实施和演进。结合现阶段我国的区域经济发展状况，我国的问题区域主要有两个：一是主要表现为农业结构为主的、地理位置偏远和经济基础条件差的西部落后区域，二是以传统重工业产业衰落为特征的东北部萧条区域。另外，还存在两个隐性问题区域，即东部沿海地区由于经济活动过于集中、产业布局过度拥挤以及“城市病”可能导致膨胀问题和内城衰落，成为膨胀区域或内城地区；中部地区由于相对政策供给不足成为政策边缘化地带可能导致中部衰落的区域问题，发展成为问题区域。我国面临的区域问题是美国历史上都经历的包括欠发达地区经济发展问题、发达地区产业结构调整问题等，因此我国的区域经济政策应该是多种政策的集合体。最后，问题区域和区域问题一样，是动态变化的，会依次经过落后、发达、衰退的循环过程，形成区域生命周期现象，这就要求区域经济政策还得针对实际变化进行调整。
　　3、从比较优势到竞争优势再到网络创新优势的路径，构建区域经济的内生增长动力
　　美国区域经济政策的演变有一个内在的动力机制，即通过区域生产要素的整合升级来提升区域的竞争力，促进区域经济增长。根据威廉姆森的倒U字理论，在区域差距进入临界值域之前，区域差距扩大是不可避免的，而当区域差距进入临界值域以后，区域差距将区域收敛。如图1。进一步延伸该理论，即在国家经济发展水平还比较低的发展中国家，最优选择是加快区域经济增长。
　　我国作为一个发展中国家，国家经济发展正处于成长期，经济增长速度很快，但是区域差距也在逐渐拉大，针对我国的区域问题，结合威廉姆森的倒u字理论考虑，我国现阶段的区域经济政策的重点应该是区域经济增长。而区域经济增长的动力在于通过整合生产要素，从低级到高级的过程，来构建区域的动态竞争优势。首先，西部地区要通过整合自然资源、非技术劳动力等初级要素获取比较优势，同时经过西部大开发政策中强调基础设施建设一比如电源基地建设和西电东送工程、生态环境保护和建设和教育医疗等公共服务建设，进一步整合这些高级生产要素形成区域竞争优势。其次，东北部地区作为我国的老工业基地，尽管面临衰退的问题，但是其基础设施建设良好、能源优势突出，因此，当前振兴东北老工业基地的政策应该着力发展人力资源、发展科学技术、培养产业集群发展，通过生产要素的整合升级过程，实现工业化和经济增长。再次，中部地区面对成为政策边缘地带的困境，必须未雨绸缪，要依托现有产业基础，引进东部地区的制造业和高新技术产业转移，利用其作为东部地区增长极的腹地优势，整合技术、市场、交通、人才等资源要素，形成中部地区的区域竞争优势，促进经济自主增长能力。最后，在发达的东部地区，在拥有区位、基础设施、人才、知识技术等资源禀赋的情况下，通过政策培养东部地区已经出现的产业集群，通过集群整合这些生产要素，从而获取集聚优势——外部规模经济和范围经济、降低交易费用、知识技术以及制度的创新和扩散，有利于构建区域创新网络，实现区域的内生增长。

作者：张力 夏露林 来源：《当代经济(下半月)》2010年5期