摘 要：随着城镇化进程的加快，失地农民日益增多，并逐渐成为城镇化进程中的边缘人和弱势群体。失地农民在就业、安置、社会保障等方面存在的问题，已成为当前影响社会稳定和发展的重要因素。本文通过对河南省济源市失地农民的生存状况进行调查研究，提出了推进济源市解决失地农民问题的对策和建议。 　　关键词：城镇化 失地农民 就业与社会保障
　　20世纪90年代以来，我国工业化、城镇化进程快速推进，公共基础设施建设、工业项目、商用民用房地产项目等对土地的需求量不断加大，由此导致城市周边大量农用土地被征用，产生了数量庞大的失地农民群体。失地农民从所处地域看已经处于**规划的市区范围内，但实际上，他们既不同于城市居民，也不同于传统意义上的农民，进无出路，退无后路，成了“种田无地，上班无岗，社保无份”的“三无农民”。失地农民的就业安置和社会保障问题处理不当，就会引发严重的社会矛盾。因此，妥善解决失地农民的长远生计和发展问题成为当前和今后一段时期内**面临的一项紧迫而艰巨的任务。
　　河南省济源市位于豫西北、晋东南交汇处，面积1931平方公里，人口68万。1997年升格为省辖市，2003年被列入河南省“中原城市群”，2005年被列为河南省城乡一体化试点城市，是一座新兴的工业化城市，钢铁、铅锌、能源、化工、建材为五大支柱产业。随着城镇化和工业化进程的不断加快，济源市大量土地被征用，使一部分农民失去了赖以生存的土地，出现了失地农民这一特殊群体。
　　一、济源市失地农民总体状况
　　济源市农民失地情况可划分为两类：一是主动性失地。部分农民在城市中发现商机，进城务工或经商而自愿放弃土地或将土地流转。这部分农民在城市已站稳脚跟，收入稳定，已转化为市民。二是被动性失地。随着城镇化的推进，农民土地被征用。这部分农民主要集中在城乡结合部，如天坛街道、沁园街道等，一部分自谋职业，做起小生意，另外一部分由于没有手艺，也没有知识和学历，无法找到稳定工作。本文的失地农民特指被动性失地的农民。
　　农民失去土地与济源市城镇化密不可分。1997年济源市省直管以后，城市发展日新月异。2009年城市建成区面积已由2005年的24平方公里扩大到35平方公里，城镇化率由2005年的40%提高到49.01%。城市的迅速发展，带来城市规模的急遽扩大，产生了大量失地农民。
　　据粗略统计，济源市失地农民主要集中在北海街道、天坛街道和沁园街道。这三个街道靠近中心城区的地方，居住人口基本上都是完全市民化的居民，而与农村结合处，由于城市扩建、工商业项目占地，形成了大量的失地农民。
　　二、济源市失地农民生活存在的问题
　　（一）失地农民就业质量差
　　在笔者走访的50户失地农民家庭中，自主创业和经营小生意如开早餐店、卖水果、开服装店等的居民占21%，各年龄段都有；在机关、企事业单位工作的居民占9%，一般是大学毕业生。这部分失地农民工作相对稳定，有较可靠的收入来源。外出打工和市内打长期工的居民占29%，年龄一般集中在20岁-30岁；在市内打零工如装卸工、搬运工、保姆等占30%，年龄多为40岁-50岁。这部分居民工作流动性大、技术含量低，收入低且不稳定。未就业的11%主要是年龄在45岁以上的家庭主妇、病残等。55岁以上的失地农民基本赋闲在家，偶尔会有零工可干。通过调查数据可以看出，失地农民就业率高，但就业质量差。
　　（二）失地农民补偿费用低
　　对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。按《中国土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为征用前3年平均年产值的6—10倍，安置补助费为4—6倍。这一标准仍旧是沿用1986年《中国土地管理法》规定出时用亩产值来测算土地价格的方法。近些年，耕地转商用地后价格飙升，农产品产值已经不能反映土地的真实价格。因此，法定征地补偿滞后且偏低，不足以解决失地农民的长远生活问题。
　　（三）失地农民生活比较难
　　由于失地农民没有稳定的职业和收入来源，基本生活就很难保障。从短期看，一次性征地补偿和安置费能维持一时生计，但随着安置费逐渐用完，坐吃山空，失地农民的生活很容易陷入困境。调查发现，失地后，占60%的失地农民因无其他经济收入无来源，而生活开支又增加，生活水平呈不断下降趋势。统计表明，2008年济源市城镇居民人均可支配收入13809元，农村居民人均纯收入6176元，城乡居民收入比2.24∶1。农民收入远低于城市居民收入，但“被市民”化的失地农民却要支出与市民同样的生活费，再加上储蓄少，很难维持长久生计。
　　三、解决失地农民问题的对策和建议
　　2010年7月，济源市出台《济源市被征地居民就业和社会保障办法》（试行）。《办法》采用“补偿换养老”的方法，为失地农民建立个人社保费用账户，由用地单位缴纳部分社会保障费用，同时对失地农民再就业提供了就业培训、创业补贴等优惠政策。《办法》的出台使得失地农民基本享有与城镇居民相当的养老保险，同时在就业上也获得一定支持，初步建立了失地农民就业与社会保障机制，保证了其“老有所依”。在此基础上，济源市可从完善土地征用补偿机制、健全失地农民保障制度等方面进一步解决失地农民的就业和社会保障问题。
　　（一）逐步完善土地征用补偿机制
　　农民土地被征后，原可以依靠一辈子的土地被置换为一次性的征地补偿，这些补偿很大程度上成为决定失地农民今后命运的“命根子”，因此，补偿的额度成为**、征用地主体和失地农民之间最敏感的神经，也是最容易引发征地矛盾的焦点。逐步完善土地征用补偿机制，平衡**、征用地主体和失地农民之间的利益分配，是解决失地农民问题的关键。可以从以下三点考虑：
　　一是提高土地征用补偿标准。土地征用补偿要在深入调查农民现有土地收入的基础上，充分考虑未来的收入增长因素和经济社会发展趋势。在现有政策条件下，**可以通过适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，在允许的范围内尽可能提高征地补偿标准。
　　二是要在统一征地中逐步细化土地价格。首先，实行“一地一价”。即根据土地的市场价格、城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片。每一区片确定一个相对合理的基准地价补偿标准。其次，应根据土地用途，实行分类补偿办法。在兼顾国家、市场征占主体和农民利益的前提下，分别对待纯公益性项目用地和商业开发性项目的土地补偿。对无收益项目或少收益项目，如城市公共设施，应提高征地补偿标准。对商业开发性项目，如私人厂房、公寓、商场等，实行土地价格市场化，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。
　　三是使集体经济组织持续收益。首先在征地过程中应划出部分土地和资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济。其次，集体经济可以以土地产权入股，分享城镇化后土地的增殖收益。工商业用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，解决失地农民长期保障问题。
　　同时对征地程序应实行“阳光操作”，由具有约束力的第三方全程参与土地征用的考评、决策、实施和督导。
　　（二）健全失地农民养老、医疗保障机制
　　济源市医保覆盖率位居全省前列，绝大部分失地农民已参保“新农合”。但对于“无地无业”的失地农民来说，“新农合”报销比例仍偏低，小病忍、大病拖的现象仍存在。因此，应争取为失地农民设立专门医保账户，在“新农合”基础上，由各方出资增加医保额度，使之接近城镇居民医保水平。
　　建立健全失地农民养老和医疗保险制度，关键在于拓宽资金来源渠道。应将国家、集体、个人及市场征地主体都考虑在内。一是**拿出一定比例的财政拨款，并从**土地出让金净收益中提取一定比例的资金；二是用地方在土地收益中按比例提留出一部分资金；三是从土地储备增值收益中提取一定比例的收益。同时也应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买医疗和养老保险，鼓励有条件的集体经济组织出资补贴一点。
　　（三）建立教育培训保障机制
　　针对失地农民面临的就业渠道不畅和就业技能缺乏两大难题，应加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力。一是建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系。二是财政应拔出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以济源市现有职业教育资源为依托，如济源职业技术学院、济源工业学校等，建立**与职业学校的合作机制，针对失地失业农民的需求，开展免费专项培训。三是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
　　（四）城乡统筹解决就业安置问题
　　按照市场化原则，统筹城乡就业，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场。一是要引导和教育失地农民转变观念，积极主动地参与市场化就业，并在税费、贷款等方面给予优惠支持。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。三是逐步建立劳动力市场就业服务体系，让用工需求与就业需求及时对接。
　　“订单式”培训是安置失地农民的一个可取途径，即**与企业签定劳动或者用工合同，筛选合适的失地农民推荐给企业，使企业和失地农民各得其所。
　　参考文献：
　　1.罗玉洁、何姗姗：《土地征用的市场化补偿模式研究，中国经贸导刊，2009年16期；
　　2.张时飞：《解决失地农民问题的政策框架》，中国社会科学院网；
　　3.温铁军：《解构现代化：温铁军演讲录》，广东人民出版社；
　　4.赵锡斌、温兴琦：《龙长会城市化进程中失地农民利益保障问题研究》，农业部信息中心；
　　5.钱忠好、曲福田：《中国土地征用制度：反思与改革》，《中国土地科学》2004年10月第18卷第5期；
　　6.邱伟刚《失地农民调查城市化浪潮中的新弱势群体》，半月谈，2003年05期。

作者：李鹏艳 来源：《管理观察》2010年第34期