摘 要：城镇化将在今后较长时期的中国经济社会中扮演重要角色。天津市结合自身实际，在华明示范镇的建设中探索尝试了一些新做法，取得了较好成效和新经验，对国内其他情况类似区域的城镇化，具有一定的参考和借鉴作用。 　　关键词：城镇化，道路，经验，统筹城乡，可持续发展
　　城镇化是经济社会发展的必然趋势，是工业化和现代化的重要载体和重要标志。党的十七届五中全会提出“坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》也提出了“十二五”期间积极稳妥推进城镇化的重点任务。推进城镇化建设是贯彻落实科学发展观，统筹城乡实现经济社会协调可持续发展的重大战略，是扩大内需、调整结构的重要抓手，是打破城乡二元结构、促进城乡一体化发展的必由之路。
　　今后一段时期，城镇化将在拓展中国经济发展新空间中扮演重要角色。一系列政策措施将围绕“城镇化”逐步展开，并对中国经济社会发展产生深刻影响。中国特殊的国情决定了不同地区城镇化道路所必然具有的多样性和丰富内涵。在天津华明示范镇的方案构思、规划制订和具体建设的实施过程中，天津市结合自身实际积极探索和尝试了一些新做法、取得了较好成效和新经验，对国内其他情况类似区域的城镇化具有一定的参考和借鉴作用。总结其发展经验和启示，对我们积极稳妥地推进城镇化，提升城镇发展质量和水平，具有重要现实意义。
　　一、基本情况
　　华明示范镇位于天津市东丽区东北部，区域面积156平方公里，辖14个行政村，4.6万人，西接中心市区，东连滨海新区，距天津滨海国际机场5公里，交通条件优越。
　　从2006年初开始，华明镇作为天津市第一批小城镇建设的试点，开始探索以宅基地换房模式建设示范小城镇。在天津市委、市**和东丽区委、区**的大力支持下，仅用三年时间就拆了一个“旧华明”，建起了一个“新华明”。12个村、4万多农民先后搬入高水平规划建设的农民居住社区，过上了和城市居民一样的生活。同时，通过对原有布局分散、使用效率低的农民宅基地统一整理复垦，建设了设施农业产业园区，既保证了建设用地总量不增加，耕地总量不减少，又实现了土地集约节约利用。迁入小城镇的农民，全部上了养老保险和医疗保险，实现了安居乐业有保障。2008年4月，华明镇成功入选上海世博会城市最佳实践展区，向全世界人民展示天津新农村建设的成果；2008年2月，荣获中国十大和谐(宜居)乡镇称号；2009年4月，荣获世界不动产联盟(FIABCI)优秀奖；2010年3月，荣获建设部中国土木工程詹天佑大奖。
　　二、主要做法和经验
　　(一)积极探索统筹城乡发展的新模式
　　华明镇坐落在城乡结合部，村庄布局分散，规模偏小，村庄人均建设用地196平米，人口密度低，用地不集约，降低了土地利用效率；村庄绝大部分是平房，各种基础设施水平很低，污水、垃圾随处排放与堆放现象严重，给村民生活带来诸多不便；公共服务设施配套不完善，比如，无论经济条件好坏，很多村民希望将孩子送到市区的中、小学上学，他们认为村里的学校教学水平不高，宁愿多出一些钱也要让下一代接受更好的教育，支付了比在本地上学高很多的费用。还有的村因为距城市比较远，农民看一次病仅路费就要花上50—100元。同时，农民人均占有耕地少，就业渠道多，对土地的依附性日趋减弱，传统的村庄功能正在逐步消失。随着农民收入水平的提高和对更高品质生活的追求，产生了对城市生活的向往，迫切希望居住和生存环境能够得到改善，享受与城里人一样的生活。
　　天津市委、市**十分关注农民的期盼，多年来在推进农村城镇化方面不断进行探索，在实践中普遍碰到土地和资金瓶颈的制约。土地是小城镇建设的核心问题，在国家宏观调控的大背景下，不可能通过大量占用耕地来建设小城镇；加快小城镇建设需要大量资金，完全依靠**财力、农民自身积累和企业投资来解决，显然也不具备条件。大城市郊区城镇化究竟应该走什么样的道路？2005年下半年天津市委、市**经过大量调查研究认为，统筹城乡发展，实行工业反哺农业、城市支持农村的战略，使农业和工业、城市和农村相互促进、相互融合，实现各方面利益的平衡，**要发挥主体作用，要加大财政对农业和农村的支持力度。当前，在小城镇和新农村建设过程中，最大的财富是土地。在对农村建设用地进行整理的基础上，通过土地置换，将布局分散村庄的农民向小城镇集中，原有的宅基地统一整理复垦，实现耕地占补平衡。这样，让土地流动起来，使资源资本化，**再将土地全部收益返给农民，用来建设小城镇和新农村，使农民享受到土地收益带来的好处。
　　正是在这种背景下，天津市委、市**解决“三农”问题，超越了农业和农村的层面，以统筹城乡发展的新思路破解难题，在华明镇探索了以宅基地换房办法建设示范小城镇，推进社会主义新农村建设的新路子。所谓宅基地换房，是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇。按照规定的置换标准，农民以宅基地换取小城镇的住宅，迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。在规划建设的新型小城镇，除规划了农民还迁住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，通过土地出让获得的收入，平衡小城镇的建设资金。通过宅基地换房，实现农民向城镇集中，工业向产业园区集中，农业向设施农业的集中，农民由一产向二、三产转移，明显改善农民的居住环境，提高文明程度，享受城市化的成果。
　　天津市以宅基地换房进行小城镇建设的作法得到了中央相关部门的肯定和支持。国家发改委认为，天津用宅基地换房办法建设小城镇，符合中国保护耕地的基本国策。2005年，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，将天津列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市，并下达了三批土地周转指标。在经国务院批准的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点。”
　　华明镇“以宅基地换房”进行小城镇建设分为八个步骤：一是区**编制总体规划，报市**审批；二是组建投融资机构，负责小城镇建设；三是市国土管理部门下达土地挂钩周转指标；四是村民提出宅基地换房申请并与村民委员会签订换房协议；五是村民委员会与镇**签订换房协议；六是镇**与小城镇投融资机构签订总体换房协议；七是小城镇农民住宅建成后，由村民委员会按照全体村民通过的分房办法进行分配；八是农民搬迁后，对原宅基地整理复耕，复耕出的土地用于归还小城镇建设占用的土地挂钩周转指标。
　　(二)贯彻落实科学发展观的新举措
　　以宅基地换房实施示范小城镇建设，是一项操作性极强的系统工程。从规划设计到组建投融资主体，从申请建设用地周转指标到村民提出宅基地换房的申请，从分房入住到土地复垦，其中的任何一个环节都涉及到繁复而琐碎的工作。而每一步都要考虑周全，考虑得科学到位。华明示范镇的规划建设始终秉承着一条原则：坚持科学发展。
　　1.坚持贯彻生态宜居理念。华明镇在规划布局中，努力保留农村的优点，克服农村的缺点，引入城市的优点，扬弃城市的弊病，强调民风、民习、民俗，保留农居味道。华明镇选址在天津空港物流区对面、京津塘高速公路与津汉公路相交处，这里交通便利，区位优势明显，适应了本镇村民从事物流业的传统，考虑到经济社会发展的长远需求。华明镇规划占地5.618平方公里，分为农民安置区、新市民安置区、商业商务区三个功能区，总建筑面积约410万平方米，规划人口规模8万人，并合理安排了居住、商业、学校以及休闲娱乐场所等配套设施。
　　在城镇环境上，努力体现生态特色，注重人与自然的和谐相处。结合华明镇原有的湿地，规划建设了街心公园和湖面；合理利用了现有资源，保留了田埂上的数千株旱柳、果树等，成就了最纯粹的自然景观，形成了不可多得的良性循环生态圈。此外，华明镇还选植了适宜本地生长的观赏树种和花草，形成了高于城市绿化的田园特色。
　　在公建配套上，华明镇具有现代化新城镇的鲜明特点，是一个交通便利、规划合理、设施完善的宜居小镇。镇内建有九年一贯制学校、幼儿园、中心医院、老年公寓、文化广场等公共设施，同时结合北方农民喜欢户外活动的习惯，按照下楼不出300米的原则，建设了农民培训学校等服务设施和各类主题公园、花坛绿地。建设了华明镇湿地文化博物馆，展示了华明地区由荒地经过“治碱”走向开发、开放、崛起及美好的未来。为了方便农民出行，华明镇还配置了电瓶车，免费在小城镇内服务。这些都最大限度地满足了农民教育、卫生、娱乐等方面的需求，形成了住宅与园林景观的融合、住宅与公共设施的融合，彰显出现代田园赏心悦目、贴近自然的人居环境。
　　2.处处贯彻节能环保原则。华明镇按照建设绿色环保、生态宜居、可持续发展小城镇的要求，从规划设计到建设实施，注重集建设节能、污水处理、中水回收、太阳能利用、使用清洁能源和社区绿化为一体，积极建设循环型社区。据初步统计，与常规村镇建设相比，每年节约标准煤1.9万吨，减少二氧化碳排放5万吨，减少二氧化硫排放478吨，节约水资源50万吨。严格贯彻落实国家规定的“三步节能”设计标准，农民住宅建设全部实行“三步节能”，从设计、施工、验收等各环节严格控制，相比传统住宅建设可节能65%。在体现绿色环保可持续的发展理念上，全部实施集中供热，其中开发利用地热资源用于30万平方米住宅供热。安装了9000套太阳能热水器，并和楼体建筑一体化设计、一体化施工。采用中水处理设施，实施雨污分流，实现污水零排放，通过雨水收集，经处理直接排入湖内，用于生态景观。此外，全镇采用了清洁能源，农民做饭全部使用天然气，从此告别了使用柴火与煤炭的岁月。
　　3.切实尊重农民主体地位。宅基地换房建设示范小城镇直接涉及千千万万农民切身利益，农民是示范小城镇建设的主体。华明镇始终坚持“一切为了农民，一切依靠农民”的工作方针，把尊重农民意愿、坚持群众参与贯穿始终，把95%群众赞成、5%群众不反对作为工作的标准，把群众工作是否到位作为重要的准入条件。从农民自愿申请到村民大会决议，从制订换房政策到组织实施，都要充分尊重农民意愿，维护农民的利益。群众工作坚决不能走过场。尊重农民意愿，首先要耐心细致地做好每个农民的工作，让农民满意，把好事办好。其次要建立公开透明的工作机制，所有涉及农民利益的决定都要事先征求农民意见，如小城镇规划、还迁住宅户型设计、房屋评估认定、集体经济组织成员认定、房屋置换等等，都要秉承公开、公正、公平的原则，实行张榜公示，让农民了解，请农民参与。同时，华明镇注重发挥基层组织的作用，坚持群众不了解的要讲清楚，群众不支持的坚决不做的原则，在征地补偿分配、还迁房型选择、拆迁补偿安置等环节，都以村民代表大会形式听取群众意见和建议，制订实施细则，张榜公布，依法依规让农民自由选择、自主决策，真正得到农民群众的拥护和支持。
　　4.确保实现耕地不减少。华明镇建设用地是严格按照国土资源部城镇建设用地增加与村庄建设用地减少相挂钩试点政策操作的。也就是依据土地利用总体规划，把拟复垦8个村的农村建设用地与拟用于小城镇建设的用地组成一个项目区，把建新和拆旧挂起钩来，最终实现建设用地总量不增加，耕地不减少，质量不降低。据统计，华明镇12个村，原有村庄建设用地12071亩，新规划的小城镇占地8427亩，可节约3644亩用于支持大项目落地。在规划的8427亩中，用于农民还迁住宅3476亩，节约4951亩可用于产业发展和住宅开发。目前，8个复垦村已拆除房屋1.2万余套、120万平米，整理复垦出6400亩一般耕地，正在准备验收。
　　5.坚持**主导下的市场运作。华明镇建设前，经测算，农民还迁住宅和配套公建建设大体需要40亿元左右，用于出让的商业开发用地预留了4000多亩，土地出让收益预计超过40亿元，可实现资金平衡。资金从哪来? 东丽区**组建了滨丽公司作为项目投融资主体，赋予全面运营项目建设、资金管理和项目债务偿还职责。按照投资、建设、运营、偿还的模式，保证小城镇建设顺利实施和运营。华明镇项目在投融资模式方面，开创了国家开发性金融与小城镇建设相结合的先河，通过以项目融资的方式，将项目本身拥有的资产及其收益作为还款保证，而且将项目资产收益权作为抵押，实现了滨丽公司现金流量平衡和偿还贷款的资金来源。体现了**、项目、公司三者的有机结合，实现了在**主导下的市场化运作，创新了建设社会主义新农村推进城市化进程的新模式。
　　6.借鉴国际经验进行管理创新。华明镇改变了以村为主体的管理方式，设立了华明镇街道办事处，负责全镇街道管理。小城镇内，以3000户左右为一个社区，300户左右为一个邻里，建立6个居民委员会和相应的社区警务站。组建以社区党支部为核心，居民代表会议为权利中枢，居民委员会和邻里以及居民小组为基础，居委会、物业公司、业主委员会、社区民间组织相协调的新型社区管理体系。管理方式上，市环卫、园林绿化等管理实行管干分离，通过社会招投标方式，选定3家养管队伍，进行市场化运作，由一个综合执法机构统一负责小城镇行政执法，借鉴香港一个警察管到底的做法，实行一支队伍管全部。
　　(三)指导思想体现以人为本的新思路
　　以宅基地换房根本目的是实现农民安居乐业有保障。安居，是指要把房子建好；乐业，是指小城镇规划要留有二、三产业发展用地；有了产业老百姓就有了就业，有了就业老百姓才有保障。华明镇建设以此为宅基地换房工作的出发点和落脚点，把农民是否满意，作为衡量试点是否成功的工作标准。
　　1.扎实推进“三区”统筹联动发展。华明镇以示范小城镇为龙头，全面推进农民居住社区、工业园区、设施农业园区“三区”统筹联动发展。规划占地2.3平方公里，近180万平米的农民居住社区已建成，4万多农民已经迁入160万平米、12600套新房，18.6万平米配套公建已全部投入使用。规划占地7.6平方公里的工业园区正在建设中。目前，已引进项目38个，总投资150亿元，其中，投资5.65亿元的华明线缆园、投资10亿元的国家紧急救援中心信息产业园、投资30亿元的中国兵器一机集团轨道交通产业研发制造基地、投资40亿元的电力电气产学研示范园等项目相继开工建设和投产运营。 同时，瞄准现代服务业发展方向，着力引进商业、服务业和总部经济，做大做强商业商务区。目前，华明EOD总部港、华明招商大厦等项目正在加快建设。在胡张庄、永和村复垦土地上，建成了二代节能温室410栋和1万平方米智能温室，水、电、路等配套设施己完成；在赤土村复垦土地上，规划了滨海国际花卉园区, 已开工30万平米智能温室。为城乡一体化发展奠定了坚实基础。
　　2.全面实现农民家庭财产增值。让广大农民获取财产性收益，是富裕群众的重要手段。在华明示范镇建设中，农民可以用价值4-5 万元的平房换得价值40万元以上的商品房(人均住房面积近40平米)，不动产增值10倍以上，使农民家庭财产大幅增加。同时，加快建设村集体标准厂房、人均15平米小户型公寓或商业设施等可出租用房，进一步增加农民的财产性收入，提高农民的分配水平和富裕程度。
　　3.注意不断拓宽农民就业渠道。就业是民生之本，华明镇以创建农民充分就业为工作目标，不断完善各项促进就业创业的政策体系，进一步健全三级就业服务网络，充分发挥就业联盟、劳动力市场和公益性公司的作用，实现了劳动力资源和企业用工的有效对接。积极开发公益性岗位，示范镇社区成立了专门组织机构，安置农民就业，仅社区物业服务、保安保洁、环卫清洁、治安协管等就安置了1100多名村民就业。同时，依托空港物流加工区、华明经济功能区、华明商务区和现代循环生物农业区用工需求，对适龄农民定期开展免费技能培训，提高农民的就业技能，安排就业人员1.8万人次。
　　4.努力实现农民社会保障全覆盖。社会保障是实现群众当前利益和长远利益的一个结合点，是推进和谐社会建设的重要内容。华明镇不断加大社会保障投入，以健全“三五五”社会保障体系为重点，参加城保人员达到18278人，占应保人员的88%；参加养老保障人员达到5227人，占应保人员的85%；新型农村合作医疗参合率达100%。此外，华明镇还建立了完备的社会救助、医疗保险、技能培训、残疾人康复、妇女就业、老年活动等社会保障体系，做到了社会保障的全覆盖。
　　5.多策并举推动增加农民收入。华明镇从四个方面借势打造薪金、租金、股金、养老金“四金”农民。一是通过增加就业岗位，增加农民薪金收入；二是通过建设农民保障性可出租用房，增加农民租金收入；三是借势探索农村集体经济组织股份制改革，实现农民变股民，增加农民股金收入；四是通过社会保障城乡一体化，增加农民养老金。据统计，华明镇农民人均纯收入从2005年8788元，增加到2009年12989元，增加了近50%。同时，华明镇加大财政转移支付力度，先后向还迁农民发放中水设施补贴、楼层差价补贴、租房费等共计3.11亿元。实行了一系列降、减、免、补等政策，千方百计减轻农民负担。物业费第一年每平方米1毛钱，5年后不超过3毛钱，使农民能搬进楼房，也能住得起楼房。
　　(四)科学实施强镇惠民的新规划
　　2009年，华明镇完成国民生产总值31.4亿元，固定资产投入28亿元，三级财政收18434万元，农民人均纯收12989元，81%的适龄劳力实现就业。用于社会救济及各项福利2618万元，人均623元。从目前情况看，华明镇的经济总量还比较小，经济实力不够强，财政收入不宽裕，农民人均收入差别较大，医疗保障额度有限。今后华明镇要加快经济发展，壮大经济实力，提高对居民的保障水平和能力，使群众享受到更高标准的“安居、乐业、有保障”的幸福生活。
　　华明镇制定了5年规划发展方案，即“123工程”。到2014年，建设l万亩的高标准设施农业园区；2万亩的现代化城镇居住社区；3万亩的集约化高新工业园区。
　　1.建设1万亩高标准设施农业园区。在原永和、胡张庄、赤土村、范庄村、南北于堡村的老村台，通过整理复垦后，建设总占地面积1万亩的高品质、高产量、高效益的高标准现代化设施农业园区。通过科学实践，探索以效益农业、精品农业和循环农业为支撑，以内涵发展为特色的现代设施农业发展新途径。
　　2.建设2万亩现代化城镇居住社区。在中心镇区建设2万亩的经济繁荣、功能完备、环境优美、生态宜居的现代化城镇居住社区。进一步完善和提升占地1万亩的华明新市镇。将紧邻中心区的商务区建成高档商业设施齐全、商务楼宇星级酒店聚集，金融、信息、中介服务完善，现代服务业和生态环境协调，商务集中、商贸发达的高端商业服务中心。同时，将把占地面积5000亩的华明新家园，建设成为环境优美，配套完善，服务产业发达的高端居住区。并将总占地面积5000亩的明珠花园、李明还迁住宅区、软件园及商品房开发区建设成为生态宜居的现代化城市综合体。
　　3.建设3万亩集约化高新工业园区。在建设开发1.1万亩的基础上，规划总占地面积3万亩的产业特色突出、配套功能齐全的高新工业园区。主要发展航空零部件、输配电设备、车辆制造与研发等行业，引进高科技、低能耗、无污染、高产出、效益好的大项目、好项目。2014年，将把高新工业园区建设成为高新技术产业集中区、节能减排示范区、自主知识产权研发区和以EOD总部港为中心的现代总部经济聚集区。
　　4.提出强镇惠民倍增发展新目标。预计华明镇到2014年，国民生产总值增长6倍，达到190亿元；固定资产投入比前5年累计总和增长5倍，再投入335亿元；农民人均纯收入增长2倍，达到26000元；三级财政增长8倍，达到20亿元；全镇居民“四金”覆盖率达到90%以上。
　　天津的成功实践证明，全面实施以宅基地换房建设示范小城镇战略，以示范小城镇建设为龙头，大力推进农村居住社区、示范工业园区、农业产业园区“三区”联动发展，是深入贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式的具体体现；是加快推进天津滨海新区、中心城区和各区县三个层面联动协调发展的重要内容；是壮大区县经济实力的迫切需要；是推进城乡一体化发展，建设社会主义新农村的一条基本路径。
　　三、思考和启示
　　(一)中国城镇化要坚持走以人为本的中国特色城镇化道路。要坚持城市化的本质是人，是人的城市化或者人的现代化，要保证逐步提高人们的生活水平和人们的幸福感，使人民过上更加体面、更加有尊严的生活，使进城的农民能在城市里享受到跟城市人一样的待遇。
　　(二)中国的城镇化要坚持走资源节约型和环境友好型的城镇化道路。城镇化过程中需要城市规模不断扩大，要大量占用土地，我国的土地资源是非常有限的，要坚持在城市发展、城镇化率不断提高的同时严格保护耕地，切实保障粮食安全。中国特色的城镇化一定要真正落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型的社会。
　　(三)在城镇化过程中要坚持协调发挥好**和市场的作用。一是要发挥**在推进城镇化和统筹城乡发展中的主导和推动作用，二是要发挥市场对资源配置的基础性作用。同时切实发挥好农民作为城镇化主体的主动参与作用。
　　(四)推进城镇化要坚持实事求是，因地制宜的原则。要坚持以人为本、因地制宜，注重突出特色和比较优势，扎扎实实走出一条可持续的中国城镇化发展道路，真正让农民的生活方式、生产方式、生活水平、技术能力、文化素质得到根本改变和提高。
　　(五)在城镇化过程中要坚持积极推进社会管理创新。建立有效的流动人口管理体制，建立统筹城乡人口管理的招工制度、就业制度和社会保障制度，加快户籍制度改革，促进农村人口向城市人口的有序转化。**要在解决进城农民工的社会保障和公共服务方面发挥更大作用。各项惠民公共政策与社会保障要体现公平和正义，使城乡居民拥有共同和平等的权利。

作者：孙虎军 来源：《管理观察》2010年第36期