加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础

【原文出处】宏观经济管理

【原刊地名】京

【原刊期号】20103

【原刊页号】4～8,13

【英文标题】Exert More Efforts in Coordinating Urban-Rural Development for Further Consolidating the Foundation of Agricultural and Rural Development

【作 者】杜鹰

【作者简介】杜鹰　国家发展和改革委员会副主任

【摘 要 题】“三农”问题

【正 文】

一、当前的宏观经济与农村经济形势

在应对国际金融危机的“一揽子计划”中，党中央、国务院高度重视农业，实施了一系列强农惠农政策：大幅度增加对“三农”的投入，积极扩大农村消费，采取有力措施稳定和促进农民工就业，加强粮食生产能力建设和农产品市场调控，着力改善农村民生，积极推进农村改革。在这些强农惠农政策的推动下，2009年，我国农村经济保持了平稳发展的好势头。初步统计，全国粮食总产量1.06万亿斤，再创历史新高，实现了42年来首次连续6年增产，粮食综合生产能力迈上1万亿斤的新台阶。农林牧渔各业平稳发展。农民收入保持较快增长势头，预计全国农民人均纯收入首次突破5000元，实际增长8.5%以上。从2004年至2009年，我国农民人均纯收入连续6年保持6%以上的较快增长速度。

与此同时，也要看到，今年农业农村发展面临的形势依然十分严峻，继续保持农村经济发展好势头的任务十分艰巨。

（一）在粮食连续6年增产之后，今年保持粮食稳定发展的难度加大

一是基数较高。2009年粮食增产主要是面积增加了3200万亩，全年粮食播种面积达到16.34亿亩，平均亩产650斤，均处于较高水平，短期内进一步增产空间很小。二是粮食生产比较效益下降。据调查，尽管2009年我国粮食价格稳中有升，但由于亩产下降、生产成本上升等因素，主产区小麦、中籼稻、大豆等作物的收益均比上年有所下降，特别是农民种粮的比较效益与外出务工相比较低。另外，油料、生猪、奶牛养殖的效益也出现明显下降。三是鼓励粮食生产的政策效应减弱，调动农民种粮积极性受到财政约束。四是一些地方**忽视粮食生产的倾向有所抬头，气候条件也难以预料。

（二）粮食等农产品价格走势具有较大不确定性，市场调控难度加大

从国内看，一方面，我国粮食连年丰收，库存充裕，同时，我国主要粮食品种价格高于国际市场，去年11月份，国内每吨小麦、玉米、大豆的价格分别比国际市场高485元、845元、1027元，价格进一步提高的空间十分有限，粮食价格面临下行压力；另一方面，由于生产成本推动和通胀预期的影响，同时，目前国内大米价格低于国际市场，今年农产品价格存在上行推力。从国际上看，世界经济回暖将拉动需求增长，粮食价格有可能延续去年10月份以来的上升态势。总体判断，今年我国农产品价格走势可能是温和向上的。因此，需要密切关注，做好预案，适时调控。同时，近年来，影响农产品价格的因素较复杂，除基本的供求关系外，还受到石油价格波动、投机资本炒作等影响，价格走势不确定性增加。下一步，随着国内外市场的进一步开放和融合，国内政策的作用也会相应减弱。粮食、蔬菜等农产品价格一头连着农民，一头连着城市消费者，价格调控必须更好地平衡两者的关系。

（三）在收入连续6年较快增长之后，继续保持农民增收好势头的难度加大

目前，我国农民纯收入构成中，农业收入占41%，工资性收入约占39%，转移性和财产性收入约占10%左右。由于宏观经济形势的好转，今年，我国农民收入有可能继续保持6%以上的增长，但增收难度也会加大。一是从农业收入看，主要取决于粮食等农产品价格走势，今年农产品价格上涨幅度不会太大，但由于农业生产成本持续上升，农民从农业得到的收入增长有限。二是从工资性收入看，近几年，外出打工的工资性收入对农民增收的贡献率已达到45%左右，是农民增收的主要来源。据统计，2003年～2009年，我国外出务工农民从1.14亿增加到1.52亿人；人均月工资水平从702元增加到1444元。但是，随着结构调整和产业升级进程的加快，农民外出务工的结构性矛盾日益突出，限制了农民外出就业增收的空间。同时，我国经济回升基础还不稳固，特别是外贸出口很难迅速恢复，必将对农民外出务工产生不利影响。三是从财政转移性支出看，在今年财力总体偏紧的情况下，国家对农民种粮补贴等财政性转移支付也难有大幅度增加。

（四）统筹城乡发展处在关键时期，促进城乡协调发展面临新挑战

一是近年来我国城乡差距仍在继续扩大。2008年，我国城乡居民收入比达到3.31∶1，城乡居民收入差距的绝对值也首次突破万元，达到了1.102万元。从消费看，占总人口近2/3的农村居民购买的消费品还不到全国消费品的1/3，农村居民家庭的恩格尔系数仍达43.7%，城乡消费水平总体上相差10～15年。城乡基础设施、公共服务、社会保障等方面的差距也较明显，这些差距不可能在短期内消除。二是我国正处在工业化、城镇化加快发展的过程中，在市场规律作用下，各类资源要素会自发、本能地向高收益高回报的产业和地区流动。尽管国家在不断增加“三农”投入，但劳动力、资本、土地等生产要素从农业农村向二、三产业和城市的流动仍不可避免。如果**对农业和农村的投入赶不上农业农村资源要素外流的速度，很容易造成农业农村的衰退。三是破除城乡二元结构仍存在许多制度性障碍。统筹城乡劳动就业和社会管理，建立城乡统一的劳动力市场，真正实现公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，仍有许多工作要做。制度惯性、思维惯性和现有利益格局的延续，仍是统筹城乡发展面临的严重桎梏。

（五）我国农业发展的一些长期制约因素仍然存在，转变发展方式任务艰巨

农业基础设施总体仍比较薄弱，很大程度上依然靠天吃饭；农业发展方式粗放，物质技术装备水平落后，农业科技贡献率不高，化肥、农药等生产资料的有效利用率较低；人多、地少、水资源短缺等基本国情短期内不可能改变，农业生产经营规模小，组织化程度低；农业发展的资源环境约束进一步加剧，极端异常天气增多，农业可持续发展受到新挑战。同时，国际市场对我国农业发展的影响日益加大，全社会对农产品质量安全提出了更高的要求。这些问题，都需要认真研究，并采取有力措施加以解决。

二、充分认识做好今年农业和农村经济工作的重要性

（一）保持国民经济平稳较快发展必须抓好今年的粮食和农业生产

农业是国民经济的基础，粮食等农副产品价格是百价之基，稍有波动，就会影响价格总水平，进而影响国民经济持续平稳增长。目前，我国粮食产需总体是平衡的，但也存在品种结构、地区结构问题。在三大主要粮食品种（水稻、小麦、玉米）中，特别要关注稻谷，尤其是粳稻的产需平衡问题。由于东北地区水稻减产等原因，去年粳稻价格约上涨9.9%，要引起重视。从长远看，粮食需求呈刚性增长趋势，而资源环境约束日益加剧。今后，我国粮食供求将长期处于偏紧状态。因此，必须坚持立足国内实现粮食基本自给，决不能因连年丰收就过高估计我国的粮食生产能力，决不能因当前粮食库存较多就对长期供求关系产生误判。要时刻警惕粮食连续6年丰收之后可能出现的忽视农业、放松粮食生产的倾向，确保 2010年粮食生产平稳发展。同时，要抓好油料、棉花、糖料、生猪等大宗农产品生产，保障“菜篮子”产品供应和市场稳定。

（二）实现扩大内需方针和农村全面小康目标必须重点抓好农民增收

中央经济工作会议明确提出“要更加自觉、更加主动地坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针”，这既是今年促进经济平稳较快发展的重要抓手，也是我国需要长期坚持的基本方针。扩大国内需求，从城乡看，潜力在农村；从地区看，潜力在中西部。我国农村人口多，消费水平低，市场潜力大，扩大农村需求是拉动内需的关键举措，而扩大农村需求的核心是增加农民收入，更大程度地改善农村民生。 2020年，我国将全面实现小康社会。从这一奋斗目标来看，必须始终把促进农民增收作为“三农”工作的重点。2008年，我国全面建设小康社会的总体进程已经达到74.6%，但农村全面小康实现程度只有48.2%。在国家统计局确定的18项农村全面小康指标中，农民收入指标所占权重达20%，是权重最大、最重要的指标，但2008年农民收入指标实现全面小康的程度只有36.3%，是农村经济发展指标中距全面小康目标差距最大的。中央反复强调，没有农民全面小康，就没有全国人民全面小康。因此，必须千方百计促进农民收入较快增长，切实做好主要农产品价格调控、促进农民外出务工权益保护等重点工作。

（三）调整经济结构、转变发展方式必须加快推进现代农业建设

调整经济结构，转变发展方式，是今年及今后一个时期国民经济发展的中心任务，农业是其中的一个重要方面和组成部分。加快建设现代农业、转变农业发展方式是关键环节。一是从产业结构调整的全局看，在提升第二产业，加快发展第三产业和战略性新兴产业的同时，要重点加强农业。农业承担着保障国家粮食安全和主要农产品供给、促进农民就业增收、改善区域生态环境等多种功能，是国民经济中最重要的基础产业。中央反复强调，没有农业的现代化，就没有国家的现代化。因此，必须坚持农业现代化与工业化、城镇化协调推进，坚持走中国特色的农业现代化道路。二是从农业自身看，转变农业发展方式已迫在眉睫。我国农业正处在从传统农业向现代农业转变的关键时期，必须尽快把农业发展转变到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，不断提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率。要抓住今年中央继续实施积极财政政策的有利时机，进一步加大“三农”投入，加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，继续推进农业结构调整，提高农业可持续发展能力，增强发展后劲。

（四）在破除“二元结构”的关键时期必须在统筹城乡发展方面取得新进展

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，城乡二元结构是阻碍农村改革发展的基本矛盾。新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。当前，统筹城乡改革已经到了触及深层次利益结构调整的关键阶段，打破城乡分治体制、拆除城乡分割樊篱，必须坚定信心，抓住时机，顺势而上，加快建立城乡经济社会发展一体化新体制的步伐。当前和今后一个时期，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户，作为推进统筹城乡的突破口。

三、进一步明确2010年农村经济工作的基本思路和工作重点

根据中央关于今年“三农”工作的部署，2010年农村经济工作总的思路是：全面贯彻落实中央关于“三农”工作的决策和部署，紧紧围绕“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”这条主线，按照“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”的要求，处理好“三个重要关系”，重点抓好“五项工作”，为巩固和发展农业农村经济好势头作出更大贡献。

所谓“三个重要关系”，是指农业农村经济与国民经济的关系、项目建设和重大问题研究的关系、解决当前突出问题与谋划长远发展的关系。处理好这三个重要关系，既是近年来农业和农村经济工作实践中得出的宝贵经验，更是新时期进一步做好农村经济工作、全面履行好工作职责必须坚持和把握的重要方针。处理好农业农村经济与国民经济的关系，就是要有大局观，把农业放到整个国民经济的大循环中，把农村发展放到构筑新型城乡关系的大战略中，把农民增收放到国民收入生产和分配的大格局中统筹考虑；处理好项目建设和重大问题研究的关系，就是要虚实结合，以虚带实，通过重大问题研究为新时期的项目建设打牢基础，在继续增加资金投入、搞好项目建设的同时，更加注重重大问题研究和制度建设，提高投资安排、项目建设的经济效益和社会效益；处理好解决当前突出问题与谋划长远发展的关系，就是要远近兼顾，一手抓当前，一手抓长远。在做好当前各项工作，切实解决近期农村发展最急需、农民要求最迫切的突出问题的同时，加强对“三农”长远发展战略和政策的研究，注重制约“三农”发展的深层次问题，从健全制度、强化基础等方面下工夫，及早谋划长远发展。

所谓重点抓好“五项工作”，就是按照“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”的要求，重点做好以下五个方面的工作：

（一）按照“稳粮保供给”的要求，确保粮食和主要农产品生产稳定发展

一是全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划。国务院《关于下发2010年国民经济和社会发展计划（草案）的通知》要求，2010年粮食产量稳定在1万亿斤水平。要清醒认识我国粮食供求态势，不能因为连续增产就放松粮食生产。千亿斤规划正是统筹考虑我国粮食供需面临的国内外形势，针对制约粮食生产的主要因素，为未来一个时期提高粮食生产能力提出的。要按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，切实加大投入力度，重点支持800个产粮大县统筹实施水利骨干工程、基本农田、粮食科研创新能力、良种繁育和农技农机推广体系、防灾减灾体系等工程，充分挖掘粮食增产潜力，为国家粮食安全提供保障。要着力调动农民、科技人员、产粮大县三个积极性，在落实“四补贴”政策的同时，重视和支持粮食主产区的经济发展，投入要向产粮大县倾斜，完善和加强粮食大县奖补政策，加快建立健全粮食主产区利益补偿制度。

二是积极推进农业结构调整。要在保障国家粮食安全前提下，协调处理好粮食作物与经济作物，种植业与养殖业的关系，处理好农产品总量、品种与质量的关系。要着眼于提高农业的质量和效益，以市场需求为导向，优化农业资源配置和区域布局，提高农业产业化经营程度，统筹兼顾各业发展。2010年，要继续加强棉花、油料、糖料生产基地建设，抓好棉油糖等大宗农产品生产。推进菜篮子产品标准化生产，支持生猪、奶牛规模养殖场和畜禽良种繁育体系建设，加强重大动物疫病防控体系建设，增加渔政渔港等建设投入，支持发展远洋渔业。加快农产品质量安全检验检测体系建设，积极发展无公害农产品、绿色食品和有机农产品。

三是加强和改进农产品市场调控。要高度重视农产品市场调控工作，避免价格大起大落，这是促进农业稳定发展、农民持续增收的需要。2010年，要按照兼顾生产者和消费者利益、统筹国内外两个市场的原则，综合运用多种调控手段，稳定农产品市场。认真落实小麦最低收购价政策，继续提高稻谷最低收购价并及早公布。适时采取玉米、大豆、油菜籽等重要农产品的临时收储政策，支持企业参与收储，健全国家收储农产品的拍卖机制。积极做好生猪、棉花、食糖等调控预案，稳定生产预期。加强农产品进出口调控，实行灵活高效的农产品进出口政策，建立健全农产品和农用物质进出口监测预警机制，加强进出口农产品质量监管。同时，加强农资市场调控和监管，保障农资供应，稳定农资价格。

（二）按照“增收惠民生”的要求，认真做好农民增收和农村民生工程建设工作

一是千方百计增加农民收入。今年的国民经济和社会发展计划（草案）中要求农民人均纯收入增长6%以上。这是需要经过努力才能实现的。农民收入问题的实质是充分就业问题。实现农民增收目标，最根本的是努力扩大农民就业。既要充分挖掘农业内部的“容人之量”，大力开发农业多种功能，延长农业产业链，拓展农业就业空间；又要广辟农民外出务工经商和就地向二、三产业转移的渠道，切实加强农民技能培训、就业指导和服务，提高农民创业就业能力。要抓住国民经济结构战略性调整和产业向中西部梯度转移的有利时机，认真学习浙江、江苏、山东等省的经验，把壮大县域经济作为一项大战略来抓，着力培育县域支柱产业，大力发展农产品精深加工，促进产业集聚发展，为农民创造更多的就业和增收机会。中西部地区要抓住经济回升向好、企业用工增加的契机，继续大力发展“劳务”经济，加强就业指导和服务，强化对农民工就业培训，促进农村劳动力跨地区就业转移。同时，要鼓励和引导农民工返乡创业，以创业带动就业。

二是加快农村民生工程建设。重点是加强农村基础设施建设，加快农村社会事业发展，就是通常所说的“水电路气房、教卫文就保”。继续推进农村“水电路气房”建设，力争今年再解决5000万～6000万农村人口饮水安全问题，推进新一轮农村电网改造。加强农村公路建设，全面完成“十一五”农村公路建设任务。继续实施农村户用沼气、养殖小区和联户沼气、大中型沼气工程建设，加强沼气服务体系建设。加快推进农村危房改造和国有垦区、林区职工危房改造，继续实施游牧民定居工程建设，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。稳步推进农村环境综合整治，防止城市、工业污染向农村扩散。进一步加快农村社会事业发展。继续推进中小学校舍安全工程，推进农村中等职业教育免费进程。完善农村三级医疗卫生服务体系，逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、**补助标准和保障水平。推进广播电视村村通、乡镇综合文化站等文化惠民工程。着力提高农村社会保障水平，继续抓好新型农村社会养老保险试点，合理确定农村最低生活保障标准和补助水平，逐步提高农村五保户集中供养水平。

三是做好农村扶贫开发工作。目前，农村开发式扶贫的对象已从重点解决农村绝对贫困人口转向覆盖全部低收入人口。今年是实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的最后一年，要继续加大扶贫开发工作力度，确保扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增长幅度再高于全国平均水平。要逐步扩大扶贫开发和农村低保制度有效衔接的试点范围，努力探索基本生活靠低保、脱贫致富靠扶贫开发的新机制。继续做好以工代赈工作，加快贫困地区基础设施和社会事业发展。继续实施易地扶贫搬迁试点工程，妥善解决移民后续发展问题。从今年开始，要针对不同集中连片贫困地区的不同特点，开展专项规划编制试点工作，以便统筹力量，攻坚克难。

（三）按照“改革促统筹”的要求，协调推进城乡改革

一是建立强农惠农投入的稳定增长机制。要按照中央提出的“总量持续增加，比例稳步提高”的要求，切实调整国民收入分配格局，完善农业支持保护制度，真正做到财政支出、预算内固定资产投资、土地出让收益优先用于农业和农村发展。要结合“十二五”规划工作，加强各级各部门在专项规划制定、项目申报和投资下达等多个环节的沟通和衔接，加大整合**支农投资的工作力度，提高使用效益。当然，缓解农业投入不足的问题，不能把眼光仅盯着**投入这一块，更重要的是要深化农业投融资体制改革，综合运用税收、贴息、补助等财税杠杆，以及存款准备金、利率等货币政策工具，引导更多信贷资金和社会资金投向现代农业建设。

二是促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有当地居民同等权益。当前，破除城乡二元结构的重要突破口就是要城乡改革联动，促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民。要按照中央的要求，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。户籍制度改革背后的实质是福利制度的改革，在改革户籍制度、将农民工纳入就业地社会管理的同时，关键是使农民工平等享受输入地城镇的各项公共服务。当前，在继续做好农民工子女教育和医疗保险工作的同时，要着力解决好两个问题：一是扩大城镇住房保障覆盖面，将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系；二是积极创造条件，逐步实现养老保险转移接续，加快推进农民变市民的进程。

三是把加强小城镇发展作为推进城镇化的重点。要抓住大力推进经济结构调整的有利时机，促进特色产业、优势项目向小城镇集聚，强化小城镇产业基础，提高小城镇承载能力。要完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持小城镇的发展。对于县域内经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇，依法赋予相应的行政管理权限。

四是在推进统筹城乡改革过程中要切实加强对农民合法权益的保障。保障农民权益，首要的是充分尊重农民意愿，核心是要着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题。土地问题历来是农村改革过程中最受各方面关注的。近年来，一些地方开展了“城乡建设用地增减挂钩”等探索，取得了一些成绩和经验，但也出现了一些突出问题。对此，一定要高度重视。无论是在建设社会主义新农村、发展现代农业，还是改善农村公共服务，都要以农民是否愿意、是否满意为前提，绝不可**包办代替，切实避免劳民伤财的“形象工程”，更不能借为农民办事之名，行损害农民权益之实。

（四）按照“强基增后劲”的要求，切实加强农业基础设施建设和项目管理

一是继续加强农业基础设施建设。突出抓好农田水利建设，固定资产投资安排要把水利建设放在重要位置，确保今年完成全国6240座大中型和重点小型病险水库的除险加固，2020年之前完成全国400多处大型灌区续建配套和节水改造任务，加快大型灌排泵站更新改造。提高农业科技创新和推广能力，切实把农业科技的重点放在良种培育上，把做大做强良种业作为战略举措来抓，进一步深化农业科研育种体制改革，加快培育生物育种产业。支持已改革到位的基层农技推广机构基础设施建设，积极发展多元化、社会化农技推广服务组织，鼓励引导各类农业技术人才到基层服务。加快先进适用农业机械推广，着力在深松整地、秸秆还田、水稻育插秧等环节加快机械化步伐。大力发展农民专业合作社，支持龙头企业提高辐射带动能力，提高农业组织化程度。进一步推进林业和生态建设。巩固退耕还林、退牧还草成果，继续实施三江、沿海、长江等防护林体系和京津风沙源治理、湿地保护与恢复、退牧还草等重点生态工程建设，抓紧开展黄土高原综合治理、西藏生态安全屏障和甘南黄河水源区的保护与建设，加快实施三江源、石羊河、石漠化等生态综合治理规划，加强重点地区水土流失治理。

二是完善农口“小而广”项目管理体制。除重大工程外，近年来，农口投资变化的一个重大特点就是向点多面广、投资规模较小的民生工程倾斜。要探索一整套类管理办法，保证工程质量，加强建后管护，确保发挥效益。一要扎实做好项目前期工作，特别是农村沼气、饮水安全工程等项目的安排，要充分考虑未来一个时期农村生产生活方式、人口流动和村镇布局变化等因素。二要逐步改变目前“自上而下”的投资决策方式，采取“自下而上”方式，围绕广大农民需求确定投资重点和优先顺序，发挥农民主体作用。三要通过以奖代补、项目补助等有效方式，把国家支持与广大农民群众投工投劳有机结合起来，充分发挥**投资的带动作用。四要加快小型基础设施产权制度改革，明晰产权，建立长效管护机制。要进一步修订完善有关项目的管理办法，做到有章可依，照章办事。五要加大支农投资整合工作力度。要加强对县级投资整合试点工作的指导和支持，探索以规划、项目为载体促进投资整合。

三是继续加强投资项目管理。要高度重视投资项目管理和监管。切实加强项目前期工作，完善各类专项建设规划，严把项目申报关，提高项目安排的科学性。积极落实地方配套投资，配套资金不能落实的项目可先不安排，已经承诺的配套资金一定要落实。要加强对投资计划执行和项目建设的监管，及时了解项目建设进度，妥善解决项目建设过程中出现的新情况、新问题，加大检查、稽查和审计工作力度。

（五）以科学发展观为指导，组织编制好“十二五”农村经济发展规划

重点突出以下几方面内容：一是统筹城乡经济社会发展，把构建新型工农关系、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，作为推进农村改革发展的主线。二是转变农业发展方式，坚持走中国特色农业现代化道路。认真研究“十二五”期间推进农业发展方式转变的目标、路径、重点任务和体制机制等问题，力争迈出重大步伐。三是改善农村民生。要千方百计促进农民就业和增收，力争“十二五”期间遏制城乡收入差距扩大趋势，同时，要把推进城乡基本服务均等化、基础设施一体化作为调整国民收入分配格局的重要内容。四是深化农村改革。一方面，在稳定和完善农村基本经营制度的基础上，有序推进林业、农垦、科技推广体系等方面的改革及综合改革；另一方面，要在破除城乡二元结构的改革上迈出实质性步伐，把改革创新和制度建设作为农村发展的根本动力。

（该文系作者在“全国发展改革系统农村经济工作会议上的讲话”，有删节）