农地保护的国际经验及其对中国的启示

徐建炜

目前国际上流行的农地保护政策分为管制性政策、激励性政策、直接参与性政策与混合性政策，以市场模式实现农地保护目标是未来的政策方向。中国的土地制度是典型的二元体制，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。如果按照本文的分类，中国的征地模式是一种管制性与直接参与性相结合的混合性政策。这种模式的好处在于土地资源配置迅速，能够以最低廉的成本配置到**所期望的用途上，在短期内实现快速的经济发展。但是，这种制度安排缺陷也相当明显。

在矛盾和冲突不断激化的情况下，中国**正在积极探索改革当前的土地制度的办法。更可喜的是，浙江、四川、重庆等地正在尝试有益的地方探索。仔细观察他们进行的试验，大部分政策措施都是国际上成熟农地保护政策的中国版本。因此，借鉴国际经验，可以为中国解决城市化与农地保护之间的矛盾提供许多具体的思路。

第一，改革和完善农村土地确权工作，进一步弱化城市土地与农村土地之间的区别。世界上绝大多数国家的土地规划都旨在通过用途管制平衡城市化与农地保护的关系。中国却是同时存在城乡土地管制和用途管制两种管理模式。这种特殊的政策模式，不仅导致资源配置效率低下，还为产权的侵犯提供“方便”，导致一系列社会矛盾。同时，也使得土地规划受制于产权性质，不利于科学规划的实施。因此，逐渐打破“城乡土地”界限，是中国土地制度改革的关键一步。

第二，继续实施农用地总量控制，但是必须十分小心地估算和调整最优耕地数量。由于农业技术和环境保护的技术日新月异，适应中国经济发展的最优的耕地数量也在不断变化，一成不变的“红线”显得过于僵化。在每一次五年计划调整的时候，都应该重新对最优耕地数量进行调整。

第三，在明确总量控制的基础上，建立“农地保护权”的交易市场(如重庆的“地票”市场)。正如美国的TDR计划所带来的启示，真正有助于农地保护的仅仅是所有权中的“保护权”，通过建立区域性建设用地指标市场，可以将土地的开发权转移到那些估价最高的使用者手中，实现资源的有效配置，同时不改变农用地的数量和质量。

第四，对于公益性建设和特定的农业保护区域，由地方**财政参考土地市场价格，有限制地向集体土地原拥有者进行征用。尽管界定公益性用地是相当困难的一件事情，但是对于房地产开发、工业和商业区建设这种明显的盈利用途，还是应该严格禁止。

第五，通过优惠性税收政策实现农地保护职能。虽然优惠性税收政策不能起到立竿见影的农地保护作用，但是仍然可以作为配套措施，促进其他农地保护政策的顺利实施。现在国内对耕地占用税和占补平衡费都是一次性征收，很难改变农户的行为激励。因此，可以考虑对在土地的保有环节上实施歧视性税收政策。

摘自《国际经济评论》（京）,2010.2.124～136