以一号文件为新起点
进一步做好水利发展研究工作

水利部发展研究中心主任   杨得瑞

    全社会期盼的2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》（以下简称《决定》）正式公布了，这是我国水利发展史上具有里程碑意义的大事。《决定》从全局战略高度，对今后一段时期的水利发展指明了方向；《决定》提出的政策措施明确有力，含金量高，针对性、操作性强；《决定》以中央一号文件的形式出台，给全社会以明确的信号，突出表明了中央加快发展水利的共识和决心；《决定》在十二五规划启动的关键时机出台，饱含了新时期开创水利工作新局面的深刻寓意；《决定》的形成和出台，凝聚了过去几十年的丰富治水实践经验，凝聚了对未来水利发展的科学谋划，凝聚了一代又一代水利工作者的心血和智慧。学习好、贯彻落实好《决定》是今后一个时期的重点任务。本文结合水利发展研究工作实际谈一些认识和体会。

    一、深刻理解《决定》出台的背景
    新中国成立以来特别是改革开放以来，党和国家始终把兴修水利作为治国安邦的大事来抓，动员亿万人民群众大规模兴修水利，集中力量系统整治大江大河，突出重点优先解决民生水利问题，主要江河防洪能力显著提升，城乡供水保障水平大幅提高，农田水利设施不断完善，水资源节约和保护得到加强，水土保持和水生态修复稳步推进，水能资源开发利用效益巨大。水利改革发展取得的辉煌成就，为我国经济社会发展和社会主义现代化建设作出了突出贡献。

    同时，必须清醒地看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。而且，随着工业化、城镇化和农业现代化加速推进，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势将更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水资源节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。近年来，特别是2010年西南地区发生特大干旱、多数省区市遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流灾害，造成了巨大损失。这些都突显了与经济社会发展的要求相比，水利投入强度明显不够，建设进度明显滞后，水利保障水平明显偏低，加快水利建设刻不容缓。

    对水利建设和水利工作，党中央、国务院历来高度重视，中央领导同志多次强调，必须把水利摆上更加突出的位置，下决心增加水利投入，进一步夯实水利基础，从根本上提高抗御洪涝干旱灾害能力和水利基础保障水平。党的十七届五中全会鲜明提出，要下决心加快推进水利建设，农村基础设施建设要以水利为重点。

    解决我国日益复杂的水问题，推动水利事业又好又快发展，最根本的是要靠政策、靠制度、靠改革。党中央、国务院在不同历史时期对水利工作作出了一系列重大决策部署，就解决水利某些具体问题出过专题文件，但一直没有就水利改革发展问题发过综合文件，各方面对中央出台水利文件的呼声很高。近年来已有20多个省、自治区、直辖市先后出台了加快水利改革发展的政策文件，取得了明显成效。2010年频发多发的严重洪涝干旱等灾害引起社会各界的广泛关注，增强水患意识、加大政策支持、加强水利建设、提高防汛抗旱能力已成为全社会的共同呼声。针对水利面临的新形势新要求、存在的新问题新挑战，迫切需要中央就水利改革发展制定出台综合性政策文件，从党和国家事业全局和战略的高度对水利工作进行科学定位、统筹谋划、全面部署，凝聚全社会力量，形成治水兴水合力，推动水利实现跨越式发展。

    二、全面领会《决定》的决策部署

    （一）新形势下水利的战略地位

    明确水利的战略地位，是关系水利长远发展的根本问题，也是制定政策的基本依据。不同的历史时期，党和国家对水利的地位作用有不同的论断，从“水利是农业的命脉”，到水利是“国民经济和社会持续稳定发展的重要基础和保障”，再到 “水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源”。这一次，在深入分析我国经济社会快速发展、水资源形势深刻变化、水安全状况日趋严峻的形势基础上，认识到了水利的内涵不断丰富、功能逐步拓展，水利对全局的影响更为重大，地位更加凸显等阶段特征，与时俱进地提出：水是生命之源、生产之要、生态之基；水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。这样定位，是对我国基本国情和水情的准确把握，是对长期治水经验的提炼总结，是对水利发展阶段特征的科学判定，是我们党对水利认识的又一次重大飞跃，对加快水利发展与改革，必将起到巨大的推动作用，产生深远的历史影响。

    （二）水利改革发展的指导思想和目标任务

    《决定》在水利改革发展的指导思想中重点提出了“3个把”，即把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措。这“3个把”，进一步明确了水利建设和水资源管理在经济社会发展全局中的重要地位和作用。《决定》还明确提出“努力走出一条中国特色水利现代化道路”，指明了水利发展的方向。

    《决定》提出水利发展的总目标，即力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。提出到2020年基本建成4大体系：一是防洪抗旱减灾体系，二是水资源合理配置和高效利用体系，三是水资源保护和河湖健康保障体系，四是有利于水利科学发展的制度体系。突出强调了“十二五”期间要集中解决的几件大事，即基本完成重点中小河流重要河段治理、全面完成小型水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设，新增农田有效灌溉面积4000万亩。提出了两个重要量化目标，即2020年全国年用水总量控制在6700亿立方米以内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

    （三）突出加强农田水利等薄弱环节建设

    针对水旱灾害暴露出的突出问题，根据国务院已经作出的规划部署，《决定》提出重点加强5个薄弱环节建设。一是大兴农田水利建设。到2020年，基本完成大型灌区和重点中型灌区续建配套和节水改造任务。结合全国新增千亿斤粮食生产能力规划实施，在水土资源条件具备的地区，新建一批灌区，增加有效灌溉面积。实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系。加快推进小型农田水利重点县建设。加强灌区末级渠系节水改造和田间工程配套，促进旱涝保收高标准农田建设。支持山丘区加快“五小水利”工程建设。大力发展节水灌溉，推广先进节水灌溉技术。发展牧区水利。二是加快中小河流治理和小型水库除险加固。抓紧完善山洪地质灾害监测预警体系。三是抓紧解决工程性缺水问题。加快推进西南等地区重点水源工程建设，显著提高雨洪资源利用和供水保障能力。四是提高防汛抗旱应急能力。加强监测预警预报能力、应急抢险救援队伍和物资储备体系建设。五是继续推进农村饮水安全建设。“十二五”期间基本解决农村饮水安全问题。

    （四）全面加快水利基础设施建设

    《决定》着眼于夯实水利基础，全面增强水利支撑保障能力，提出重点加强5大建设。一是继续实施大江大河治理。推进主要江河河道整治和堤防建设，加快蓄滞洪区建设，抓紧建设一批流域防洪控制性枢纽工程，加强城市防洪排涝工程建设。二是加强水资源配置工程建设。尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，提高水资源调控水平和供水保障能力。三是搞好水土保持和水生态保护。实施国家水土保持重点工程建设，加强重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治，继续推进生态脆弱河流和地区水生态修复。四是合理开发水能资源。在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用，大力发展农村水电。五是强化水文气象和水利科技支撑。着力增强重点地区、重要城市、地下水超采区水文测报和应急监测能力。推进水利科技创新和成果转化，加快水利信息化建设。

     （五）建立水利投入稳定增长机制

    根据中央确定的水利发展目标任务和国务院已批准的水利建设相关规划，《决定》提出，要建立水利投入稳定增长机制，多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，主要包括3方面具体措施。一是加大公共财政对水利的投入。强调发挥**在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重。大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围。从城市建设维护税中划出一定比例用于城市防洪排涝和水源工程建设。二是加强对水利建设的金融支持。农业发展银行要积极开展水利建设中长期政策性贷款业务，鼓励国家开发银行、农业银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金。探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资。三是广泛吸引社会资金投资水利。加大“一事一议”财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资。

   （六）实行最严格的水资源管理制度

    针对日趋严峻的水资源形势，《决定》提出，实行最严格的水资源管理制度，主要包括建立3项制度，确立“3条红线”。一是建立用水总量控制制度。确立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系。建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。二是建立用水效率控制制度。确立用水效率控制红线，加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划管理。三是建立水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。为严格执行3项制度、守住“3条红线”，提出建立水资源管理责任和考核制度。

    （七）不断创新水利发展体制机制

    体制机制不健全是水利又好又快发展的深层制约，必须下大力气加以解决。《决定》重点强调了4个方面的体制机制创新。一是完善水资源管理体制。强化城乡水资源统一管理，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。二是加快水利工程建设和管理体制改革。区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。深化小型水利工程产权制度改革，落实管护主体和责任。三是健全基层水利服务体系。健全基层水利服务机构，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。四是积极推进水价改革。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度。合理调整城市居民生活用水价格。推进农业水价综合改革。

    （八）切实加强对水利工作的领导

    为保障各项工作落到实处，《决定》从4个方面提出了明确要求。一是落实各级党委和**责任。实行防汛抗旱、饮水安全保障、水资源管理、水库安全管理行政首长负责制。要求各有关部门和单位按照职能分工，尽快制定完善各项配套措施和办法，形成推动水利改革发展合力。二是推进依法治水。建立健全水法规体系，全面推进水利综合执法，强化水利规划对涉水活动的管理和约束作用。三是加强水利队伍建设。适应水利改革发展新要求，全面提升水利干部职工队伍素质。四是动员全社会力量关心支持水利工作。大力宣传国情水情，提高全民水患意识、节水意识和水资源保护意识等。

    三、把握好《决定》贯彻落实的几个关键问题

   （一）落实投入政策措施，切实使真金白银用于水利建设。

    为了从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，《决定》提出了一系列导向明确、含金量高、操作性强的投入政策措施，将这些政策措施落到实处是贯彻落实一号文件的关键。在对这些政策措施初步梳理和分析基础上，提出以下分类贯彻落实意见。

    一是政策规定明确但不具体，需要我部与相关部委经常性进行协调加以落实的，主要有：大幅度提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重；大幅度增加中央财政专项水利资金。

    二是政策规定明确，需要我部与相关部委进行专门协调尽快将政策具体化的，主要包括：中央财政要大幅增加专项补助资金，引导农民自愿投工投劳；扩大节水、抗旱设备补贴范围；制定支持农村饮水安全工程建设的用地政策；从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设；进一步完善中央水利建设基金政策；在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款；完善农村水电增值税政策；完善水利工程耕地占用税政策。

    三是政策规定明确，主要通过地方**及其相关部门制定具体办法加以落实的，主要包括：省级财政要大幅增加专项补助资金，市、县两级**也要切实增加农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳；大幅度增加地方财政专项水利投入；从土地出让收入中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益；进一步完善地方水利建设基金政策；合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理；有条件的地方根据不同水利工程的建设特点和项目性质，确定财政贴息的规模、期限和贴息率；探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资。

    （二）落实工程管理政策措施，切实扭转重建轻管的局面。

    《决定》对水利工程管理，从国有大中型工程到小型工程，从公益性工程到经营性工程，从具体的工程管理到面上的基层水利服务体系，提出了全面系统的政策框架。特别是明确“中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助”，“对公益性小型水利工程管护经费给予补助”，“健全基层水利服务机构，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利基本建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算”，“推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助”，“对农村饮水安全工程建设、运行给予税收优惠”，“农村饮水安全工程供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格”等等。应该说这些政策的实施将为从根本上改变水利工程“重建轻管”的局面创造了有力的条件。为此，我们必须抓住机遇，而不可丧失机遇。

    （三）落实最严格水资源管理制度，管出权威，管出效果。

    《决定》出台，标志着实行最严格的水资源管理制度已经成为国家政策。必须进一步加快实行最严格水资源管理制度的步伐，包括完善配套制度，红线划定，增强制度执行力，强化监督管理考核、问责，技术支撑，等等。需要尽快研究提出最严格水资源管理制度的工作方案，明确目标任务，明确责任，明确要求，明确步骤。

    （四）落实责任考核制度，形成全社会治水兴水合力。

    加快水利改革发展，必须紧紧依靠各级党委和**的强有力领导和支持，《决定》提出“要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置”，“实行防汛抗旱、饮水安全保障、水资源管理、水库安全管理行政首长负责制”，“建立水资源管理责任和考核制度”，“加强国家防汛抗旱督察工作制度化建设”等等。我们应该按照这些要求，采取诸如明确责任、合作共建、评价考核等有效的方法，落实政策措施，促进履行职责，调动各方面积极性，形成推动水利改革发展合力。

   （五）落实行业能力建设措施，打造适应新形势的高素质水利队伍。

    《决定》出台标志着水利发展的春天的到来，投资有了保证，政策措施十分有力，这种情况下，水利行业的能力建设是否适应新形势的要求，无疑是一个严峻的考验。《决定》在这方面提出了一系列的要求，包括“切实加强水利投资项目和资金监督管理”，“加强水量水质监测能力建设，为强化监督考核提供技术支撑”，“建立健全水法规体系”，“全面推进水利综合执法”，“加强河湖管理”，“健全预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制”，“深化水行政许可审批制度改革”，“科学编制水利规划”，“加快重点建设项目前期工作”，“强化水利规划对涉水活动的管理和约束作用”，“适应水利改革发展新要求，全面提升水利系统干部职工队伍素质”，“切实增强水利勘测设计、建设管理和依法行政能力”，“加大基层水利职工在职教 育和继续培训力度，解决基层水利职工生产生活中的实际困难”， “加强水利国际交流与合作”，“加大力度宣传国情水情”等等。各级水利部门要把这些要求认真贯彻落实好。

    四、以《决定》为新起点做好发展研究工作

    《决定》是水利政策法规建设的重大成果，同时对水利发展研究工作带来了全新的挑战。水利发展研究必须以《决定》提出的政策措施为新的起点，做好工作。

    一要认真学习，把握精神，着眼水利改革发展全局，学习好、领会好、解读好、宣传好一号文件，提高思想认识，指导研究实践。

    二要根据《决定》和水利十二五规划，编制水利发展研究“十二五”规划，从加快水利改革发展的实际出发，全面系统地谋划今后一个时期研究什么题目，提出什么成果，发挥什么作用，采取什么措施加强自身建设等。

    三要对正在开展的、2011年将要开展的每一个课题进行分析，从新起点出发，找准位置，努力站在前沿，进一步增强研究的针对性、可操作性。

    四要加强与国务院有关部委、水利部各司局和地方水利部门的联系，在《决定》具体措施的贯彻落实中、在配套政策的研究制定中，发挥积极作用。

（原载于《水利发展研究》2011年第2期）