关于加快农业保险规范发展的建议

全国人大代表 任建国

　　近年来，党中央、国务院高度重视农业保险的发展，出台了一系列政策措施，农业保险取得了长足发展。“十一五”时期，累计承保农作物29亿亩，承保生猪及能繁母猪2亿头，承保森林7.6亿亩，为农业生产提供保险保障11279亿元，累计实现保费收入440亿元。“十一五”末期重要粮、油、棉作物的承保覆盖面，已经达到全国播种面积的33%，农业保险服务经济社会能力显著增强。特别是2010年，全国农业保险实现保费收入135.7亿元，参保农户达1.4亿户次，为全国11.59亿亩粮油作物和林木提供了3369亿元的风险保障，为6.34亿头（只）畜禽水产养殖物提供573亿元的风险保障，1979万户次农民得到了93亿元的保险补偿，取得了较好的社会效益。实践证明，农业保险在补偿受灾农民经济损失、帮助恢复生产生活等方面发挥了较好的“稳定器”作用。
但总体看，我国农业保险对农业生产的保障能力仍相对有限，发展中还面临一定的困境，表现为农业保险需求相对有限、供给相对短缺，农业保险赔付率居高不下、可持续性差等问题。究其原因，主要是农业保险发展模式还不成熟，一些深层次矛盾尚未解决，影响了我国农业保险的发展。
　　一、影响我国农业保险发展的主要问题
　　（一）农业保险法律法规滞后。农业保险制度是促进农业发展、解决“三农”问题的重要制度设计，对法律政策的依赖度很强。2009年1月新修订的《中华人民共和国保险法》第一百八十六条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。但到目前，我国还没有制定出台关于农业保险的法律法规，国家对此也没有统一的政策安排，致使农业保险在**职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道等方面的制度安排不明确，缺乏长期稳定和可预期的清晰政策与路径，各地的农业保险经办模式五花八门，产品设计、经费来源、承办主体都各不相同，农业保险制度的统一性、稳定性和可持续性不强。
　　（二）组织推动力度尚待加强。从全国层面看，农业保险的立法、推动、管理及监管涉及国务院法制办、财政部、农业部、林业局、保监会和审计署等较多部门。尽管各部门都在努力做好职责范围内的工作，但由于对农业保险的认识不一致，又缺乏明确的牵头部门，协调工作不易开展，由此带来工作效率不高、农业保险运作和监管不协调等问题。从基层来看，除了保险经营机构，农业保险需要地方**、农业产业化龙头企业、农技推广部门、农经站、畜牧兽医站、村委会等的共同参与。但目前相关部门之间未建立稳定、长效的协作机制，导致每年开办农险业务过程中，都需要做大量的协调工作，耗时长、难度大、成本高。因此出现了沟通协调好的地方，发展就好一些，否则就差一些的状况。此外，一些基层**对于农业风险的管理，仍习惯于事后救灾的传统模式，不太注重利用保险机制分散风险，对农业保险的宣传力度不够。
　　（三）财政补贴政策执行不到位。由于经营风险和成本较高，农业保险需要**给予大量财政资助。因此，我国实施了财政补贴和农户出资的缴费模式，且补贴力度较大。但从实际经营情况来看，由于各地经济发展水平不一，部分基层**财政困难，财政补贴资金往往不能及时、足额拨付到位。这不仅影响了保险公司经营积极性，也直接影响到农业保险的覆盖程度。2010年，我国各级财政补贴未到位资金5.09亿元，占应到位资金的5.01%。
　　（四）运作单位存在一些违规行为。2010年，审计署对某保险公司的审计中发现，某地有关部门人员与当地支公司共同编造虚假的农业保险业务，套取上级财政补贴资金。审计还发现，一些**部门及企事业单位在开展农业保险工作时，利用垄断资源、行政权力，向经办单位索要或提取费用。这些行为使国家的惠农政策偏离了方向，损害了农民的合法权益，也严重影响了农业保险健康稳定发展。
　　（五）经营模式仍需完善。目前，我国农业保险实行的是**主导、市场运作的经营模式，即将业务委托给商业性保险公司经办，**给予一定的补贴。且这种模式仍处于试点阶段，试点范围相对比较小、范围覆盖面相对较窄，难以形成规模效应且发展相对比较粗放。再加上我国农村地区幅员辽阔，农业生产情况差异很大，需要多样化且相对稳定的农业保险经营模式与之相适应。
　　（六）农业巨灾保险机制亟待健全。农业生产易受灾、易成灾，随着农业保险的快速发展，农业保险自身积累的风险不断增加，如果不能有效分散，将对农业保险的可持续发展构成威胁，迫切需要建立巨灾风险分散机制。在我国，巨灾风险管理体系不完善，农业再保险体系和巨灾保险机制没有建立，灾害损失完全集中在直接经营农业保险的公司身上，其经营的积极性、承保能力和持续经营能力受到严重挑战。在大灾面前，农业保险的经济补偿功能难以全面发挥，投保农户的合法权益难以得到全面保障。
　　二、加快农业保险规范发展的政策建议
　　“十二五”时期，解决好农业、农村、农民问题仍然是党和**工作的重中之重。当前，我国又面临着年初北方多省干旱和通胀压力上升等问题。建议进一步推动农业保险规范发展，充分发挥保险的功能和作用，保障国家粮食安全，增加农副产品的市场供给，支持国家稳定通胀预期和控制物价总水平。
　　（一）加快推动农业保险的立法进程。建议在前期大量调研和形成共识的基础上，尽快颁布实施《农业保险条例》，使政策性农业保险发展走上法制化的轨道。在条件成熟的时候，颁布《农业保险法》，以法律形式明确农业保险在国家农业保护支持体系中的地位和作用，明确农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利义务关系，以及**在开展农业保险中应承担的责任和发挥的作用，为农业保险发展提供系统稳定的制度安排。
　　（二）加强农业保险的组织推动。在全国层面，建议将农业保险政策体制纳入到国家解决“三农”问题的总体框架，在国务院的统一协调下，明确主管部门，建立农业保险的管理体系，尤其是要明确行政管理部门的职责范围，形成合力，共同推动农业保险发展。加强对农业保险风险的研究，整合我国的气象、水文、农业生产数据，为农业直接保险和再保险产品定价提供数据支持。在地方层面，建立以**牵头，农技部门、保险机构、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农户、金融机构等农业保险推动机制，将风险补偿机制与科技服务机制、农业保险与产业化经营有机结合在一起，建立农业保险可持续发展的机制。
　　（三）加大财税政策支持力度。完善政策性农业保险财政补贴管理办法，继续加大中央、省和市三级**的财政补贴分担比例，取消县级财政的补贴分担；中央财政应加大对粮食主产区和生猪等畜禽生产和调出大省的财政补贴力度；改进财政支农资金的使用方式，将部分种植业、养殖业的财政补贴资金转化为农业保险保费补贴。
　　（四）规范农业保险运作秩序。全面推进农业保险的依法合规经营，制定规范统一的农业保险经营规则。保险监管部门进一步加强和改进农业保险监管，对保险机构经营过程中存在的违法违规行为依法严肃处理。各保险公司应树立农业保险合规经营的意识，建立健全内控和风险防范机制。参与农业保险业务的基层**和农业部门应严格按照相关政策和制度要求提取相关费用。建立纪检监察、审计和保险监管等部门合作机制，形成监管合力，综合治理政策性农业保险业务领域违法违规、弄虚作假等问题。
　　（五）完善农业保险经营模式。我国农业保险需求巨大，业务不断拓展，应建立完善多元化的经营主体。积极探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织。探索由**成立非营利性的政策性农业保险公司，通过**推动、政策支持、商业化运作的经营模式， 不断提高农业保险的经营管理水平。考虑到机构设立的成本问题，政策性农业保险公司可只在省一级设立分公司，地市以下采取委托商业保险公司代办的模式开展业务。同时，对近年来各地农业保险试点的成功经验进行总结，尽快形成全国较为统一的经办模式，并在全国范围内进行推广。对重点农产品（000061）进行统保而不是分散型承保，以避免逆向选择，更好地分散风险，降低参保农户负担。例如，全国范围内探索对小麦、水稻、棉花、生猪、奶牛等战略性农产品资源进行统保。
　　（六）加快建立**主导的农业巨灾保险制度。按照“**主导，市场运作”的原则，建立国家巨灾保险基金，构建商业再保险和国家再保险相结合的、多层级的巨灾风险分担机制。积极利用再保险机制，分散农业保险经营风险。条件成熟情况下，可考虑成立专门的农业再保险公司。同时在设立巨灾基金、再保险安排、资源配置与投入、税收优惠等方面给予政策支持。