摘要：“多予、少取、放活”的农村工作方针的实施，有力地促进了农业发展、农村进步和农民增收，然而在落实中存在的“多予”相对不足和“少取”名实不符的现实局限，制约了其作用的充分发挥。要根本解决“三农”问题，必须实现从狭义的“多子”向广义的“多子”转变，从显性的“少取”向隐性的“少取”转变，并最终实现“多予少取”向“多子不取”的转变。　　关键词：“三农”问题，多予少取，转变
　　1998年中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：“切实减轻农民负担。这是保护农村生产力，保持农村稳定的大事。坚持多予少取，让农民得到更多的实惠。”这是中央文献首次出现“多予少取”的提法。2002年1月中央农村工作会议强调，要把增加农民收入摆在更加突出的位置，总的指导思想是“多予、少取、放活”。2003年7月《国务院关于克服非典型肺炎疫情影响，促进农民增加收入的意见》中首次正式把“多予、少取、放活”确定为农村工作方针。2004年中共中央国务院颁发的“一号文件”《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，标志着“多予、少取、放活”的农村工作方针的进一步成熟。“多予、少取、放活”的方针实施以来，农业连年丰产，农村不断进步，农民持续增收，然而，农业、农村和农民问题仍然突出。现实地看，要从根本上解决“三农”问题，实现城乡和谐发展，必须与时俱进，在农村工作中实现“多予少取”的转变。
　　一、“多予少取”的历史贡献
　　新世纪伊始，农业生产形势严峻，农村社会进步艰难，农民持续增收乏力，成为全面建设小康社会的制约瓶颈。中共中央和国务院再次高度关注，从2004年起连续8年发布的“一号文件”聚焦“三农”，出台一系列政策措施，全面贯彻落实“多予、少取、放活”方针。
　　“多予”是指国家给予农业、农村和农民的支出增加。近些年来，“多予”主要表现在以下几方面：一是财政支农支出明显增加。国家财政用于“三农”的支出，1978年仅有150.66亿元，而2009年达到7253.1亿元，增加了47倍。从2003年到2009年，中央财政用于“三农”的资金达2.87万亿元，年均增长21.03%。二是农业补贴力度持续加大。2004年以来，国家对农业补贴力度逐年加大。2009年中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴4项补贴1230.8亿元，比上年增长19.4%。三是农村公共财政支出增加。2009年中央财政安排用于农村社会事业发展方面的支出达到2693.2亿元，提前实现了农村义务教育经费保障机制改革各项政策目标，使新型农村合作医疗制度平稳运行，农村低保投入力度不断加大，新型农村社会养老保险试点逐步开展。
　　“少取”是指ZF取自农业、农村和农民的收入减少。为减轻农民负担，2004年开始在全国降低农业税税率，2005年28个省（区、市）免征农业税，2006年在全国范围内取消农业税，结束了在中国历史上延续2600年的“皇粮国税”。2000-2007年，农村税改使农民人均总负担由145.39元下降到78.75元，下降了45.83%，其中农业税及附加、乡统筹村提留分别下降了99.97%和98.16%（见表1）。据统计，截止2007年底，全面取消农业税后，每年减轻农民负担1335亿元，人均减负179元。二是教育费用的减免。从2006年春季开始，西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、免除贫困家庭学生课本费和补贴住宿生生活费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造长效机制。2007年这项制度在全国全面实施，使农村1.5亿中小学生受益，平均每个小学生每年减负约140元，初中生减负约180元。

　　“多予”是重点、“少取”是前提，“放活”是根本。“多予、少取、放活”方针推动的改革，可以说是农村实施家庭联产承包责任制之后的第二次根本性的农村改革，再次给力农业、农村和农民，有力地促进了我国农民增收。自2004年始，农村居民人均纯收入实际增长率都在6%以上，年均达到8.19%，这一速率高于除1979-1984年外的改革开放的任何时期。农民增收速度加快，致使城乡居民收入增长率比逐年缩小，由2003年2.09：1下降到2010年的0.72：1，特别是2010年出现居民收入增长率乡村高于城镇3.1个百分点的可喜变化（见表2）。

　　二、“多予少取”的现实局限
　　农村工作中全面贯彻“多予、少取、放活”方针以来，尽管农民收入实现了持续快速增长，但是城乡居民收入差距总体趋势不但没有缩小，反而存在一定程度的扩大。2003年城乡居民收入差距是3.23：1，绝对差是5850元；而2009年收入差距扩大到3.33：1，绝对差扩大为12022元；2010年收入差距虽缩小为3.23：1，但绝对差仍继续扩大到13190元。城乡收入分配差距扩大的现实，既说明我国农民增收的艰难性世所罕见，缩小城乡居民收入差距任重而道远，也说明“多予、少取、放活”方针的落实存在一定程度的现实局限。
　　1.“多予”的相对不足
　　尽管2009年比1978年财政支农支出增加了47倍，特别是2003-2009年，国家财政用于“三农”的资金达2.87万亿元，年均增长21.03%，但财政农业投入的相对规模仍显不足。一是财政农业投入占财政支出份额下降。财政农业投入占财政支出份额由1978年的13.43%降至2009年的9.5%，2004-2009年各年都低于10%，平均只有9.07%（见表3）。二是财政农业投入占农业GDP的比重偏低。随着经济发展与结构调整，农业GDP占GDP的份额在波动中下降，由1978年的28.18%降至2009年的10.6%，不过其平均份额仍达21.24%。而同期财政农业投入占财政支出的平均份额仅为9.21%，远低于农业GDP的平均份额。三是财政农业投入的年际增长幅度不稳定。在1993年《农业法》颁布后的17个年度内，财政农业投入增速低于财政收入增速的年份多达10个，2004-2009年间也有3个，远未实现“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”这一基本要求。

　　2.“少取”的名实不符
　　农业税的终结是农民负担的一次历史性解放，农村义务教育的“两免一补”是农民负担的再度松绑，但是农民负担并没有因此而消失。现实中农民的制度内负担大幅度减少，但制度外负担仍存在甚至增加，因而总负担不降反升。据统计，平均每个农民的政策外负担2004年为42.07元，其中集资15.85元、行政事业性收费26.22元，到2007年却增加到77.02元，其中集资23.82元、行政事业性收费53.20元，分别增加了83.08%、50.28%和102.90%（见表1）。2007年11月中央6部门的4个检查组对江苏、安徽、广西、四川农民负担情况进行检查发现，农民负担曲线在取消农业税后一直向下，但2007年却掉头向上，农民人均负担全国平均水平在300元左右，占农民收入的20%。农业税费无论是制度内的还是制度外的，其都是显性的，往往被人们所关注；而现实中还有一部分是隐性的，往往不被人们甚至不被农民自己所知，这部分隐性负担即“剪刀差”才是农民的主要负担。一是价格“剪刀差”。工农产品价格剪刀差的长期延续，致使农业部门大量的利益外溢。据有关研究表明，1979年到1994年，国家通过剪刀差从农业提取了15000亿元收入，平均每年937.5亿元，是同期农业税收为1755亿元的8.5倍。20世纪如年代以来，每年剪刀差都高达1000亿元。剪刀差占农民总负担的比重近年来一般都在40%左右，最高甚至超过70%。二是土地“剪刀差”。由于农村土地归集体所有，这种虚置的集体产权得不到有效的保护，加之地方ZF在“财权上收，事权下放”的财政压力下对“土地财政”的依赖与偏爱，往往导致农民享有的土地财产权被侵蚀甚至被剥夺。据有关研究，土地增值部分的收益中，20%-30%归乡镇和村集体获得，20%-30%归城市ZF获得，40%-50%归各类房地产商获得，只有5%-10%归农民获得。有学者估算，失地农民1年要为城市贡献1万亿元。三是工资“剪刀差”，农民工与城镇工同工不同酬，月工资差约500--800元，1.4亿农民321年少收入达1万亿元。
　　三、“多予少取”的未来走向
　　2010年农民增收出现了可喜的变化，但城乡收入差距依然巨大。要延续农民收入增长快于城镇居民收入增长的这一良好态势，缩小城乡居民收入差距，必须继续贯彻执行“多予、少取、放活”的方针，同时，又要与时俱进，实现两个方面的根本转变。
　　1.从狭义的“多予”向广义的“多予”转变
　　农业是国民经济的基础，没有农业的稳定发展，就不可能有国民经济的可持续发展；没有农村社会的进步，也就没整个社会的进步；没有农民的富裕，也就不会有全社会的共同富裕。要实现农业发展、农村进步和农民增收，“多予”是必不可少的。张启良等通过实证研究认为，农村投资比重每提高1个单位，可使城乡收入差距缩小0.6643个单位，效果非常明显。“三农”的投入要靠ZF，但仅靠财政支持势单力薄，不足以根本解决问题，迫切需要财政、金融等多方面给力。因此，要拓展“多予”的政策空间，实现从狭义的“多予”向广义的“多予”转变，增加农村投资。
　　一是加大财政“多予”。近些年来，尽管ZF“多予少取”的政策力度空前，但从经济发展需要以及财政实力而言仍显不足，因此，必须更进一步加大财政政策支持力度。一要加大财政农业投入的总量，投入重点应该是大幅度增加农业科技投入和与农民生产生活密切相关的基础设施建设投入。二要加大农业补贴力度。日本农民收入的60%来自ZF的补贴，美国产业化农民的收入中大约有1／3来自ZF补贴。农业劳动生产率较高的发达国家尚且如此，那么，劳动生产率低下的我国农业和农民，更需要ZF的帮助。现阶段我国对农业的支持总量仅占农业总量的3.6%，远远低于WTO其他成员的水平，按WTO的规制，我国农业补贴还有很大的利用空间。三要加大农村教育、医疗、养老等公共事业发展的投入。
　　二是实现金融“多予”。2004-2008年，农业金融贷款从9843.1亿元增加到17629.0亿元，年均增长19.8%。但是，农业贷款在社会总贷款中比例不断下降。从1978-2008年中国农业贷款占金融机构总贷款的比例来看（见图1），1997年以来持续下降。2004-2008年的农业金融贷款，占全部金融机构本外币各项贷款的比率各年都未超过7%，平均仅有5.82%，占农村金融合作机构人民币贷款的比率各年也未超过60%，平均也只有51.68%，农业金融贷款年均增长率均低于前两者的增长率。农村存款不能用在农村，农民自身能用的只占46%，其余54%流到城市，农民以占全国60%的人口，只用不到全国6%的贷款。因此，ZF必须采取金融支持政策引导金融资本投入农业和农村，避免虚弱的“三农”再度“失血”。一要加快政策性、商业性和合作性金融的业务合作，完善农村金融的组织体系；二要建立健全农业贷款担保机制、收益补偿机制和风险补偿机制；三是丰富金融产品，满足农村多元化资金需求；四是规范民间金融，并降低农村金融市场的准入门槛，促进农村金融机构的多元化发展。

　　2.从显性的“少取”向隐性的“少取”转变
　　农民负担过重，既直接制约农民收入增长，不利于社会主义和谐社会的构建，又间接导致农业自我积累能力低下，并导致农村工业品消费不足，制约了整个国民经济的可持续发展。为了减轻农民负担，中共中央和国务院作出了取消农业税的决策，然而，有些地方ZF不甘农业税权的丧失，巧立名目对农民收费，可能造成农民负担反弹。为避免制度外负担对制度内负担的或明或暗地替代，必须在取消农业税的基础上，对来自农民的收费，无论是不合理的还是合理的统统停收，割断地方ZF从农民那里获取政策外收入的脐带，将合理收费取消后所需行政事业费纳入财政预算体系予以确保。当然，要实现农民负担的减轻直至根本消除，必须采取以下措施消除“剪刀差”，实现从显性的“少取”向隐性的“少取”转变。
　　一是提高农产品价格。古话说，“谷贱伤农”。提高农产品价格，可以增加农民来自第一产业的经营性收入。现阶段，要提高农产品价格，必须调整农业结构来生产适销对路产品，发展农民专业合作组织来改变农户市场弱势地位，完善农产品市场来改变农产品价格扭曲状态。ZF应提高粮食等主要农产品的最低收购价政策，当条件具备时过渡到实行支持价格政策。现阶段，ZF对粮食等主要农产品的价格干预的定位不能主要是或仅仅是实现物价稳定、确保城镇居民基本生活，而应从根本上转变思想观念，看到农业的弱质性和农民增收的艰难性，将干预主要定位于确保农民收益稳定增长，绝对避免出现农产品“增产不增收”的政策尴尬。
　　二是完善农村土地制度。要深化农村土地所有权和使用权制度改革，明晰农村土地产权，赋予并强化农民承包土地使用权是一种财产权；优化农村土地流转，规范农村土地征用。要遵循市场规律，取消以ZF定价划拨为特征的土地征用制度，建立公开、公平、公正的土地市场交易制度。要探索货币补偿、就业安置、社会保险、企业股份等多种补偿安置方式，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时合理的补偿。
　　三是废止传统户籍制度。国家应按照国际惯例，尽快废除城乡隔离的户籍管理制度，剔除粘附在户籍关系上的差别待遇，取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策，建立城乡统一的户口登记与管理制度。改革歧视农民工的劳动用工制度，实现同工同酬，切实保障农民工利益，拆除城镇限制农民工就业的篱笆，扩大农民工的就业空间，引导农村剩余劳动力转移。
　　总之，农业发展、农村进步和农民增收，需要党和ZF的持续给力。从目前来看，农村工作中“多予少取”要转变思路，创新方法，真正做到“多予少取”；从长远来看，要实现城乡和谐发展，必须实现“多予少取”向“多予不取”的根本转变。

作者：彭腾 来源：《现代经济探讨》2011年第5期