摘 要：近期，财政部、海关总署、国家税务总局联合出台《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》，该通知对西部地区部分鼓励性产业税收政策做出调整，旨在进一步刺激西部经济发展，使西部大开发战略能够更加深入进行下去。本文通过一系列数字与文字举证，从战略的高度对当今西部财税政策进行了评述，并对未来西部经济发展前景做出展望。

关键字：西部大开发，战略，财税政策

2001年，九届全国人大四次会议对实施西部大开发战略进行了具体部署。按照规划，西部大开发进程分为三个阶段——2001年至2010年是奠定基础阶段，2011年至2030年是加速发展阶段，2031年至2050年是全面推进现代化阶段。

过去十年，我国在奠定基础阶段做了大量工作，虽然目前仍存在这样那样的问题，但总体来讲仍在调整结构方面取得了一定成绩，并为下阶段进程打下较为稳定的基础。2011年作为西部大开发第二阶段的开局之年，在继续完善第一阶段工作的基础上，下一步将实施经济产业化、市场化、生态化和专业区域布局的全面升级，从而使西部经济进入加速发展期。在这一背景下，西部财政政策将成为国家调控西部经济的重要手段，因此，我们需要从根本上理解西部大开发战略背后的财税支撑与变化方向。

一、西部大开发背景下的经济飞跃

改革开放初期，考虑到我国的特殊国情，国家制定了“鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来”的指导方针，在这一方针下，财政政策也向发展东部地区倾斜。进入21世纪，随着东部地区经济的迅速发展，东、西部地区差距则日益加大，1978年，东、西部地区人均GDP的绝对差距为212.9元，到1990年扩大到885.8元，2002年又扩大到8066元。到2003年，占全国面积71.4%、人口28.8%的西部12省市区，国内生产总值仅占全国的16.8%。从这一系列数据可以看出，制定西部大开发战略是从全局出发，对全国经济发展方向做出的重要调整。

西部大开发的十年间，西部地区经济发展日新月异，如图1所示，西部12省、市、自治区生产总值由2001年的18735亿元增长至2010年的80825亿元，翻了4.3倍，其中2008年增速高达21.71%。

图1：2001-2010年西部地区生产总值及增长情况（单位：亿元，%）

数据来源：国研网统计数据库，国研网整理

从人均产值看，2001年至2010年，西部地区人均产值从63278元升至279909元，翻了4.4倍，略高于总产值增长，说明西部地区平均生产效率有所提高，其中人均产值增长最高幅度为2005年的22.38%。

图2：2001-2010年西部地区人均产值及增长情况（单位：元，%）

数据来源：国研网统计数据库，国研网整理

综合以上两幅图走势可以看出，西部大开发以来，年经济总量呈现持续上升之势，而增幅在2005年前基本保持高速增长，这主要依赖于大批基础设投资建设对经济的推动。2005年后，经济增幅出现波动，尤其是受金融危机影响的2009年，增速有所回落，但总体来看，2001年至今，西部经济正以惊人的速度崛起。

二、财政支持是西部经济发展的坚实后盾

正如上文所述，近十年西部经济的飞跃有目共睹，这不仅得力于西部大开发战略的长远性和精准性，也归功于全国财政在西部建设方面提供的资金帮助。近些年，为加快西部建设步伐，我国财政部门从不同方向出发、利用不同方式对西部地区给予财政支持，使西部经济和环境得到进一步优化、更多资金流向欠发达地区。

1.     通过“减免税”加强西部地区开发建设

“减免税”作为积极财政政策的一个实施方面，是刺激西部经济增长的重要手段。十年间，我国相继出台《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》，《关于退耕还林还草试点地区农业税政策的通知》等文件，如表1所分析，此类文件从战略角度对西部地区财税政策做出调整，旨在鼓励企业投资，加强西部经济与环境的可持续发展。

表1：2001-2010年西部税收优惠政策主要内容及实施意义

资料来源：国研网整理

2.     加大中央财政对西部地区环境设施的投入支出

除了减免税负以外，中央财政在西部的投入支出也成为支持西部建设的重要推动力量。在基础设施方面，中央财政发行长期建设国债以支持西部地区建设的同时，还对中西部地区国家级经济技术开发区基础设施项目银行贷款实行财政贴息。与此同时，中央财政还增加了对西部地区生态环境建设的投入，实施天然林保护、防沙治沙、退耕还林（草）三大工程。

这些资金的投入对缓解西部地区长久以来财政困难局面起到了积极作用，不仅避免了地方ZF在“唯GDP”思想下对环境资源的破坏，也从长期角度为西部建设提供了资金保障。

3.     中央财政加大对西部地区转移支付力度

西部大开发战略实施以来，中央财政对西部地区除逐步加大一般性转系支付规模，还设立了民族地区专项转移支付。众所周知，支持少数民族和民族地区发展是我国一项基本方针，也是西部大开发的重要任务。我国155个民族自治地方中有5个自治区、27个自治州和83个自治县分布在西部地区，还有3个自治州和15个自治县比照享受国家的西部大开发政策，因此，设立民族地区专项转移支付旨在进一步加快少数民族地区经济发展速度，改善少数民族群众生活水平。

另一方面，中央财政还加大了对西部地区社会保障资金转移支付力度，进一步完善西部地区社会保障体系，督促建立财政社会保障补助资金专户，对各级财政预算安排的社保资金实行封闭运行和专项管理，保证资金及时足额筹集和专款专用，建立社会保险基金自求平衡机制，努力推进社会与经济的和谐同步发展。

4.     加大对西部地区调整机关事业单位职工工资增加支出的补助

近年来，国家相继出台政策吸引人才投身西部建设，特别是在西部大开发战略实施初期，中央财政统一对原本收入水平偏低的西部地区机关事业单位职工收入进行调整，并实施边远地区津贴制度（如表2），以此鼓励机关干部与各地人才积极投身贫困地区的经济发展与民生建设。

表2：1999-2001年西部地区机关事业单位职工收入调整情况

资料来源：国研网整理

5.     在其他专项资金分配上对西部地区给予支持

除以上一系列财政支持外，中央财政还进一步加强对西部地区的专项资金分配，从扶贫、教育、文体广播事业、农村税费改革、农业综合开发等方面加大对西部地区的专项资金投入。

值得一提的是，西部大开发以来，中央财政一直大力支持对西部地区企业的发展——科技创新基金进一步向西部地区倾斜，实行西部地区科技创新项目专家评审录取分数低于全国统一分数线和确保西部地区重点推荐项目的政策。这一政策旨在使西部地区企业在自主创新和科技研发方面具备更强的经济基础，尽力避免西部经济在发展初期驶入过渡粗放增长的轨道。

综上所述，十年来，我国财税部门在支持西部大开发方面作出了种种努力，并在一定程度上为各方面改革与创新扫清了资金障碍。简而言之，财政政策的持续性与特殊性是西部大开发成绩背后必不可少的支撑力量。因此，我们相信财税政策在未来西部经济建设中势必发挥更加重要的作用。然而，西部大开发战略的长期性和创新性，也决定了这十年来西部经济在发展的同时仍存在诸多问题。面对这些问题，我们应站在更审慎的角度分析解读，并对现有财税政策存在的问题进行反思。

三、西部大开发十年的财税反思

尽管目前西部大开发战略取得了初步成果，但所面临的形势依然严峻。西部地区在经历了十年快速发展后，出现的问题主要集中在以下两点：

1. 东、西部地区发展阶段落差仍然巨大

改革开放三十多年，东部地区发展日新月异，一些地方已进入后工业化阶段，正在向生态文明阶段迈进。北京、上海、广州等大城市的城市化和现代化进程也在加速。而与之形成对比的是，西部还有很多地区没有脱贫，一些少数民族农牧区还停留在农牧业社会发展阶段，尤其是环境艰苦的山区在实现公共服务均等化方面依然面临着很大难度。

从数据角度看，如图3所示，除2002年外，西部大开发所含12个省市区经济增速均高于东部地区，并保持着波动上涨的趋势。然而，在绝对值的差距上却出现了明显的扩大态势。2001年东西部地区人均GDP差距为164135元，而到了2010年，这个差距拉大到454537元。

由此可以证明，尽管从自身对比来看，西部经济正快速增长，但事实上东西部发展差距却并未因此而缩小，如何解决这一难题，将是西部大开发第二阶段亟待解决的问题。

图3：2001-2010年西部大开发地区与东部地区人均GDP对比（单位：元，%）

数据来源：国研网统计数据库，国研网整理

2. 生态环境逐年恶化

除东、西部发展差距仍存在明显差距外，过去十年，在西部地区经济巨大变化的同时，生态环境的逐年恶化也令人担忧。尽管我国出台了防风治沙、退耕还林等政策，局部环境略有好转，但总体环境恶化趋势并没有得到根本性扭转。

工业虽然可以加速GDP发展，但也会产生扭曲的工业化和城市化。过去十年，西部地区资源输出型开发模式使其成为全国能源重要输出区，“西电东送”、“西气东输”推动西部地区逐步建成一大批大型水电基地、火电基地以及煤炭和石油天然气基地。在这一背景下，西部经济增长十分明显，但西部生态建设却被摆在次要位置，因此，过分强调经济发展、盲目开发、破坏生态和自然环境，最终导致整体的生态趋势进一步恶化。长此以往，西部经济难以持续发展。

3. 目前财税政策在西部的局限性

面对西部大开发十年来经济与环境遇到的问题，财税政策作为支持西部建设的重要基础，也应及时反思自身不足，并站在长期角度考虑未来政策的走向。

从上文分析可以看出，近些年中央财政在西部地区开发与建设过程中相继出台了一系列优惠鼓励政策，无论是以加快经济增长还是保护资源环境为目的，都不可否认政策的方向性是正确的。然而，为何这些政策不仅并未能从根本上减小东、西部地区的绝对差距，也没能令环境恶化得到彻底扭转，其中原因值得深思。

事实上，从我们列出的政策中也可以看出，支持西部建设所需资金大部分由中央财政承担，而中央转移支付的能力有限，西部的发展依然还需靠自身，而这也就只能加剧了对资源的掠夺，并且没有进行有效的保护措施。

其次，我国西部地区民族众多、地形复杂、气候变化多样，不同地域具备不同的发展特点，因此在政策的事实上将面临很多现实问题。因此，统一的西部财税优惠政策在不同地域的发挥具有不同的局限性。

最后，目前西部开发建设资金渠道主要有三条，财政转移支付、基本国债安排和基础设施专项基金。这三条渠道虽然相对稳定，但是仍存在种种问题。比如，以长期建设国债为例，过去国家发行1500亿元国债，有600亿元用于支持西部大开发。现在长期建设国债总额只有600亿元，不可能全部用于支持西部发展。随着国家发行长期建设国债的减少，如何保证西部建设资金投入不减少是必须考虑的问题。

四、西部大开发加速发展阶段的财税政策展望

根据西部大开发战略的部署，从2011年到2030年，在前段基础设施改善、结构战略性调整和制度建设成就的基础上，西部开发进入冲刺阶段，巩固提高基础，培育特色产业，实施经济产业化、市场化、生态化和专业区域布局的全面升级，实现经济增长的跃进。

在这一阶段里，财税政策如何发挥出应有的优势显得更加重要。我们认为，单一依靠中央财政拨款已无法满足西部经济发展和资源保护的长期需求。因此，在未来的几年里，我国财政应着眼于“东西互动”模式，出台更加优惠的财税政策，鼓励东部地区资金流向西部，吸引更多社会资金投入。

东部地区经过三十多年发展，市场已几近饱和，土地资源严重短缺，但由于目前中央财政下达的优惠政策力度并不突出，而地方自身提出的财税优惠承诺主观随意性强，因此东部资金在流向西部的问题上普遍持保守观望态度。因此，未来一段时间内，财税政策如何有效促进东西互动，实现合作共赢，是西部发展面临的重要课题。

面对这一新形势，2011年7月底，财政部、海关总署、国家税务总局联合出台《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》，在税收层面对西部建设投资享受的优惠作出新的调整。这一调整将有利于推动西部地区鼓励类及优势产业的发展，加快东部地区产业转移步伐，使东部地区企业对我国西部大开发战略的长远性和持续性具有更加深刻的认识。

因此，我们认为，未来一段时间内，中央财政应进一步加大对西部开发的投入，在优化西部投资软环境的基础上，科学引导东部资金向西部的转移。与此同时，西部地方财政也应着眼于地区特点，出台一系列具有持续性、稳定性的优惠政策吸引外部投资，并从长远角度出发控制自然资源开发力度，最终形成具有自身特色的经济发展模式。

五、小结

长期以来，我国经济发展速度一直成为全球关注的焦点，与此同时，东西部地区发展不平衡的问题也越来越突出，成为阻碍中国经济前行的绊脚石。因此，如何科学合理的利用有限的资金在加快西部经济发展步伐的同时避免资源的过度开发，是未来中国经济转型期内亟待解决的问题，而财税政策在这一发展阶段起到的作用则显得愈发重要。