一、引 言

有关财政支出的大量文献认为，为了吸引要素尤其是资本的流入，地方政府会竞相削减税率，[1]同时溢出效应（spillover）和地方政府的非合作行为也使得公共品的供给偏离最优水平，[2]这两方面都会导致公共支出总体规模的不足。在中国的财政体制下，公共投入的责任更多地落在地方政府身上，然而，至少在基础设施上，中国演绎出了一个罕见的有效机制，大大领先于同水平发展中国家。^[3]既便是在内地城镇，宽广的马路、开阔的市容规划常常令人吃惊。与此同时，中国人力资本投资和公共服务投入却存在着令人尴尬的不足。1995年，中国（包括各级地方政府）的教育投资大约占国民生产总值的2.5%，同时，国民生产总值中大约30%用于实物投资，在美国，相应的数字分别是5.4%和17%；虽然中国近年来教育投入略有提高，但不平衡状态仍然显著。[4]在转型和财政分权的文献中，俄罗斯通常被当作是中国的一个反面参照系；然而，从财政支出结构的角度，是俄罗斯而不是中国更接近经典分权理论所蕴涵的图景。Zharavskaya提供的俄罗斯35个大城市的数据显示，1992－1997年间教育在其财政总支出的比重从19.4％稳步上升到22.9％，在教育、卫生和文化体育三项上的支出一直维持在40%的水平。[5]相形之下，中国地方政府同期支出在教育和科教文卫上的比重分别仅为15%左右和不足25%。[6]

除跨国比较之外，1994年以来中国地方财政支出结构的扭曲甚至还有持续加剧的趋势。其间，虽然出台了一系列旨在扭转这种态势的政策，但是收效甚微。以教育为例。依据1986年施行的《义务教育法》，义务教育经费主要由地方财政承担，逃避责任、挪用教育经费等一度成为地方政府简单的集体选择。针对这一情况，在1980年代末，国家确立财政预算内教育拨款占GDP的比重在1990年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的平均水平的目标，该目标并被正式列入1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》，之后又在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中作了明文规定。此外，保障教育经费的“三个增长”[7]的要求也在《纲要》和《教育法》中得到同步强调。1996年国家进一步将“科教兴国”立为基本国策，要求加大教育投入。[8]然而，仅从“教育经费占GDP4%”这个目标看，无论是用预算内教育经费抑或是全部财政教育经费计算，这个目标至今没有一年达到过。1992年以来，预算内教育经费占GDP的比重从没有超过3%，全部财政性教育经费占GDP比重也一直在3.5%以下。

如上比较分析表明，与分权理论和国际实践不同，中国地方政府在安排支出结构上存在明显的偏向：在基本建设上热情高涨甚至过度供给，而在人力资本和公共服务上则缺乏动力、供给不足。人力资本投资和一些公共服务的投入对经济增长和提升居民福利的重要性不言而喻。那么，究竟是什么原因导致中国教育支出比重和科教文卫支出比重无法提高，又是什么使得中国的财政分权在公共支出结构上有如此特别的表现呢？

本文试从中国式分权[9]的视角对这些问题给出合理解释，并利用分税制改革以来的面板数据分析为我们的推断提供经验支持。本文的第二部分从中国式分权的视角揭示地方政府支出结构扭曲的内在逻辑，并对相关文献予以疏理；第三部分说明实证研究中的指标选取、计量模型和数据来源；第四部分讨论实证结果；最后是本文的结论和政策蕴涵。

二、中国式分权、为增长而竞争与财政支出结构

对于教育和公共服务投入不足的流行看法是分税制改革财权上收之后出现的收支责任的缺口使然。这个简便的解释远远不是问题的全部答案。如果注意到分税制改革设计中明确以基数法保证了地方政府的财政收入，而1994年后地方预算内财政支出增幅没有明显下降，那么至少从中央和省之间的分税制改革来看，收支权责的不对等只是省级政府的借口。更为重要的原因是，由于科教文卫投资的短期经济增长效应不明显，在中国以GDP考核为主的官员晋升体制下，地方政府存在忽视科教文卫投资、偏向基本建设的制度激励。

中国式财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合。经济分权最重要的积极意义在于，中国式的财政分权向地方政府和企业提供了经济发展的激励。如果说家庭联产承包责任制解决了中国农村和农民在1980年代的激励问题的话，城市和非农业人口的激励则是和对地方政府的放权紧密结合在一起的。从1970年代的放权让利到1980年代的分灶吃饭，再到1990年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，不仅始终是我国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。在分散的财政体制下，由于要素流动下的财政竞争增加了政府援助国有企业的机会成本，地方政府不再有激励向经营绩效不佳的国有企业提供援助，结果是所谓“市场维持型联邦主义（market-preserving federalism）”的确立。[10]该结论得到了基于1982－1992年省级面板数据实证研究的支持。[11]

然而，经济分权还不足以构成中国经济发展的全部激励。多数情况下，无论是在发达国家（如美国），还是在发展中国国家（如印度、玻利维亚），抑或是转轨国家（如俄罗斯），与财政分权相伴随的是政治上的联邦主义；而中国却是在垂直的政治管理体制下，演绎出财政联邦主义。Blanchard和Shleifer认为，在其“蹩脚的民主”体制下，俄罗斯的中央政府缺乏对地方政府的控制力，地方政府不存在主动推动经济发展的激励；而在中国，中央政府有足够的能量来对地方进行奖惩，地方政府官员因而不得不追随中央政府的政策导向。[12]除了我们比较熟悉的以GDP为主的政绩考核机制外，Li和Zhou的实证工作还进一步证实，中央的确是在按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员，即将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，并且在绩效考核时采用相对绩效评估的方式，尽可能消除评估误差，加大激励效果。[13]

具体来说，经济分权和垂直的政治管理体制对地方政府最重要的影响渠道是政府之间的标尺竞争（Yardstick Competition）。文献通常所说的标尺竞争对应于对下负责的政治体制，指的是由于分权构造了一种类似多部门平行的M型组织结构，处于信息弱势的选民会参考其他地方政府的行为评价自己所在地区的政府行为，从而节约行政管理成本，防止权力滥用，同时激励地方官员效仿其他地方的合意政策，在相互监督和学习中提高政府部门的运作效率。[14]与这种自下而上的标尺竞争不同，中国地方政府更多的是对上级负责，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下”的标尺竞争。[15]

研究分权对财政支出结构影响的少量文献大都集中在理论层面上。Keen 和 Marchand证明，在资本自由流动而劳动力不可流动的假设下，对于公共支出的总体水平，生产性的公共品（基础设施等）并不一定供给不足，而仅仅服务于当地居民福利的公共服务一定供给不足；从居民福利最大化的角度看财政支出存在扭曲，降低前者的支出比重提高后者的比重将提升整体福利水平。[16]这些结论在最近的文献中得到进一步延伸。Bucovetsky指出，由于公共基础设施投资能够带来规模经济并吸引要素流入，地方政府之间非合作竞争的纳什均衡可能是破坏性的；比Keen和Marchand更进一步，基础设施的投资不仅在各个地区是过度的，而且，当考虑更多的地区而不仅仅是两个地区时，投资于基础设施的地区也多于最优数量。[17]在实证方面，Mauro考察了腐败对政府支出结构的影响。他发现，由于从不同支出中获取贿赂的难易不同，腐败的政府会将更大的比重支出在基础设施，而降低支出于教育的比重。[18]研究财政支出结构本身的中文文献还比较少见。[19]总的来看，至今为止，相对于财政支出结构这个问题的重要性，相关的研究投入还显得远不相称。

基于如上分析，本文的研究集中在财政分权以及地方政府之间的竞争对政府支出结构的影响上。我们的假说是，由于不同类型的财政支出对推动地区经济增长（尤其是任期内的增长）作用不同，[20]地方政府为增长而竞争^[21]的努力必然反应在财政支出结构上，并造成偏重见效快、增长效应明显的基本建设投资、忽视科教文卫投入的扭曲。虽然现有研究对中国政府支出偏向有过一些关注，但很少有人把它归结到中国式分权的制度层面；[22]另外，从规范的实证角度较为严格地考察政府行为对支出结构的扭曲程度是我们的另一个贡献。财政分权本身也蕴含着多级政府之间的收支权责划分，在1994年分税制改革之后，2002年实施并于2003年调整的所得税分享改革具有适度集权的效果，我们也将考虑这一财政体制安排本身的变化对地方政府支出结构的影响。此外，在我们的样本范围内还出台了一些重大的综合政策，1996年全面推广的科教兴国战略试图提升研发和教育投入并加快落后地区发展，2000年实施的西部大开发战略也强调了西部教育和科技事业的重要性，然而这些重要举措是否会使地方政府支出结构出现所期望的变化尚是有待考量的问题。文章还考虑了可能影响政府支出结构的其它细节问题。

三、模型设定与指标说明

Mauro关于腐败与政府教育支出结构的跨国实证研究是解释公共支出结构的少数文献之一。[23]在他的文章中，除了腐败指数和一些克服内生性的工具变量外，解释变量还控制了人均GDP、学龄（5－20岁）人口比重、政府消费性支出占GDP的比重等。基于Mauro的工作和本文的研究重点，我们建立如下回归模型：

（1）

（2）

这里使用的是1994－2004年的省际面板数据。其中，下标i和t分别代表第i个省份和第t年，我们的样本包括了除西藏和重庆（重庆1997年以后的数据并入四川省）以外的29个内地省、自治区和直辖市。 、 、 是系数矩阵， 是系数， 是残差项。被解释变量RPCAP和RPCUL分别是省级预算内财政支出中基本建设和科教文卫支出所占的比例。应该指出，对于考察财政分权对地方政府行为模式的影响而言，更好的指标应该包括地方政府有更大灵活性的预算外支出。遗憾的是，我们无法获得预算外支出结构的数据。不过，这一替代做法的潜在好处是：如果我们发现管理较为严格的预算内财政支出也存在某种扭曲，我们就应该对结论更有信心。

显然，财政分权（FD）是本文最重要的解释变量之一。财政分权作为中央－地方关系的制度安排从一个角度上表征了地方政府的财政自主性的大小，财政越分权，地方政府的自由度就越大，就越有可能按激励方向改变财政支出的结构。分权指标的构造存在一定的争议，[24]基于此前的工作[25]和本文的研究目的，这里采用预算内本级政府财政收支指标，并且，为控制政府支出规模与人口数量之间可能存在的正向关系，我们进一步对该指标进行人均化，即FD＝各省预算内人均本级财政支出/中央预算内人均本级财政支出。该指标可以看作是实际分权程度的一种度量。另外，我们也辅助性地采用了人均财政收入分权指标和扣除净转移支付的人均支出分权指标。

影响财政支出结构的另一重要渠道是竞争，地方政府竞争的努力程度越高，就越会形成偏向基本建设投入进行招商引资的支出结构。尽管中国不是标准意义上的财政分权国家，但地方政府在少数税种（如屠宰税和筵席税）上拥有一定的自主权，尤其是对企业有一定程度的税收减免权。^[26]在减免税上，由于内资的流动受信贷体制等限制较大，吸引外资成为地方政府及其官员的重要任务。除了依据《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则中的有关规定对涉外企业按地域（是否沿海经济开放区、经济特区）、落地区域（是否经济技术开发区、高新技术产业园区等）、产业、项目类别等差异确定所得税优惠之外，各地方政府也存在一些在国家统一税收政策之外越权制定地区性所得税优惠政策的现象，运用财政竞争手段吸引FDI是地方政府的主要竞争行为。基于这些考虑以及数据的可得性，这里我们通过构造各地区外资企业的相对实际税率来刻画地方政府竞争（COMPE）的努力程度。我们先估算外资企业实际负担税率，[27]再逐年计算各省份的实际税率均值，最后用该均值除以该年各省的税率得到COMPE。这样，相对税率越低（COMPE值越大），地方政府的竞争强度越大。另外，竞争和财政分权对政府支出结构可能存在相互影响：一方面政府竞争在分权程度不同的地区对支出结构可能会有不同的影响，另一方面分权对公共支出结构的影响可能随着政府竞争强度的增加而发生变化。为了捕捉这种机制，我们有必要借助二者的交互项（FD*COMPE）。有关FD和COMPE的三项是我们关注的核心解释变量。

X中包含了人均实际GDP及其平方项。Mauro在跨国的横截面研究中采用了1980年各国的人均GDP来检验Wagner定律，我们在面板数据研究中对应地采用了各省各年实际人均GDP（PERGDP，亿元），并且，为了检查财政支出结构是否随着经济发展水平而出现不同的非线性特征，我们还加入了实际人均GDP的平方项。

M中是一组控制变量。类似Mauro用学龄人口比重刻画有关教育支出的需要，我们用小学、义务教育中学和其它中等学校在校学生人数占年底总人口的比例（PRIMARY、JUNIOR和UNINCUN）来控制小学教育和中等教育对财政支出的约束。我们细分教育对象的结构主要基于以下两个原因。一是教育的总量结构指标（中小学和高中在校学生比重）在相应的计量模型中不显著，我们进一步细分以度量各类教育对象对政府支出结构的影响。第二个原因在于中国教育财政支出模式的独特性。中国的教育法规定，基础教育必须要达到一定标准，而普九教育的财政支出基本由地方政府负责，我们区分义务教育和非义务教育来研究它的影响。除了教育对象结构指标，鉴于本文关注的焦点是分权和竞争，我们还引入净移民率（NETMIG，‰，为年底人口增长率与人口自然增长率之差）[28]来考察Tiebout机制在中国的表现。在Tiebout所阐释的“用脚投票”机制下，居民会通过选择居住地来显示自己对地方公共品组合的偏好，而地方政府的公共品供给也将作出相应的反应。[29]中国人口向东南沿海（包括新疆）迁移已经持续二十年左右的时间，如果该机制起作用，对于有大量劳动力移出的中西部省份来说，就没有进行人力资本投资的激励，因而会降低在科教文卫上支出的比重；对于净移民率为正的地区，则会增加在科教文卫上的支出投资人力资本并借此进一步吸引人才流入。

中国经济还有一些重要的转型特征，剧烈的体制变革伴随着1978年以来中国经济的成长。体制变革集中体现在各地区的所有制结构差别，这种差别可能使地方财政支出结构发生不同程度的倾斜。我们用国有经济单位职工在总职工人数中的比重（SOU）来捕捉经济体制结构的信息。另外，简单的数据分析表明地方政府的支出比重在样本范围内有一些波动，基本建设比重总体呈上升趋势，科教文卫比重则处下降通道；2000年之后西部省份的基本建设支出比重出现一个明显的跳跃，随后又有大幅下降。由于我们无法先验地判断这些波动是由于政策影响还是由于时间趋势，为了剔除与时间有关的因素，我们添加了时间虚拟变量（T），并在后文中增加一组刻画政策影响的虚拟变量D。D中包括DUM96、DUM02、DUM03和西部开发虚拟变量DUMEXP。在前面控制时间趋势（T）的基础上，我们尝试用这三年的虚拟变量来刻画科教兴国战略和所得税分享改革影响。其中时间虚拟变量均对相应年份之后赋值1，之前为0。DUMEXP对2000年以后享受西部开发政策的省份赋值1，其余为0，用来分析2000年起中国全面推广西部大开放战略的影响。[30]

四、实证结果

接下来我们具体考察影响政府支出结构的因素。由于三资企业实际税率只在1994年以后有相应数据，我们的样本为1994－2004年29个大陆省份。

（一）财政分权、政府竞争与政府支出结构

在我们的计量模型中，分权对支出结构的影响从两个角度得到了考察：一是分权本身的直接效应（FD），二是分权与政府竞争交叉项的间接效应（FD*COMPE）。分权及交叉项系数的联合检验在下表报告的前四列中在1%的水平下显著正，后四列在1%的水平下显著负。因而，1994年以来的财政分权显著推升了政府基本建设支出份额（RPCAP），而减少了政府科教文卫支出份额（RPCUL）。重要的是，分权对两者的影响不仅在方向上完全相反，而且随着竞争的升级影响还在加强。对于基本建设支出，表中1－4列表明，地方越分权，政府基本建设投资份额越大；同时竞争越激烈的地方分权对基本建设投资比例的正面影响越强。具体来说，以第2列为例，地方政府的竞争强度每增加1单位，分权带来的基本建设投资比重的上升将增加0.95个百分点。在政府竞争的均值1.21处，分权程度增加0.1，政府基本建设支出比重将增加0.184个百分点。这是相当可观的影响。相形之下，分权对科教文卫支出的影响则有些微妙。一方面，尽管地方政府在科教文卫支出方面存在责任和收入不对等的现象，但由于分税制改革对支出分权的影响较小，加上科教文卫支出具有一定刚性，分权本身并没有减少地方科教文卫支出的比例，财政分权对RPCUL的直接影响不显著；另一方面，竞争越激烈的地方，财政分权对RPCUL的负面影响越大，在第6列中，地方政府的竞争强度每增加1单位，分权导致的地方科教文卫支出比重的下降将增加0.62个百分点。这意味着，地区竞争的升级使得地方政府更倾向于忽视在人力资本和公共服务上的支出。在政府竞争的均值处，分权程度增加0.1将使政府科教文卫支出比重减少0.11个百分点。

关于异质地方政府之间的竞争，Cai和Treisman描述了一种不同于Qian和Roland的机制：如果禀赋差距过大，弱势地区可能不加入竞争，反而破罐子破摔、放弃竞争。[31]我们的研究发现，竞争对政府公共支出结构的影响取决于分权程度。当地方支出分权较小，自主性较低时，竞争会使地方政府减少基本建设投资比重，只有当财政分权超过临界水平时，竞争对基本建设支出比重的影响为正。同时，随着地方自主权的继续上升，竞争才会降低科教文卫支出比重。[32]以列2和6为例，当分权程度小于2.158时，地方政府会减少基本建设投资，加大科教文卫支出份额；当分权程度介于2.158和3.355之间时，自主性提高的地方政府会加大基本建设投资比重；随着分权的进一步提高，地方政府会削减科教文卫支出的份额。进一步看，在我们的样本中，24.45%的样本分权程度小于2.158，43.26%的样本分权程度介于二者之间（如山东、山西、陕西、广西、湖北的大多数年份）。对于河北、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、陕西、四川、贵州（除2001、2004年）、甘肃等省份，竞争的激励并没有使他们增加基本建设投资的比重，这与Cai和Treisman的发现是一致的。而在广东（除2000年）、北京、上海、天津、辽宁（除1999－2003年）、青海（除1998－2000年）这些有较高人均财政分权的省份，竞争激励导致地方政府减少科教文卫支出比重、加大基本建设投资。如果我们扣除直辖市，仍然得到类似的结果，但科教文卫支出分析中相应的分权临界值会下降。[33]

如上对分权（FD）和竞争（COMPE）在两个比重上的对照分析强有力地表明，中国式分权及其架

表：财政分权、政府竞争与财政支出结构：实证结果（1994－2004）

	RPCAP				RPCUL
解释变量	（1）	（2）	（3）	（4）	（5）	（6）	（7）	（8）
PERGDP	-0.1227***	-0.0730*	-0.1291***	-0.037	0.0817***	0.0789***	0.1050***	0.0682**
	（-0.0302）	（-0.0378）	（-0.0356）	（-0.0396）	（-0.0284）	（-0.0289）	（-0.0293）	（-0.0312）
PERGDP2	0.0441***	0.0259**	0.0411***	0.0125	-0.0346***	-0.0305***	-0.0325***	-0.0217*
	（-0.011）	（-0.013）	（-0.013）	（-0.0134）	（-0.0096）	（-0.0111）	（-0.0108）	（-0.0113）
FD	0.0056**	0.0069**	0.0123***	0.0090***	-0.0007	-0.0031	-0.0038**	-0.0031
	（-0.0028）	（-0.0031）	（-0.0033）	（-0.0032）	（-0.0022）	（-0.0019）	（-0.0017）	（-0.0024）
FD*COMPE	0.0030*	0.0095***	0.0050**	0.0092***	-0.0070***	-0.0062***	-0.0069***	-0.0072***
	（-0.0018）	（-0.0027）	（-0.002）	（-0.0027）	（-0.0016）	（-0.0014）	（-0.0013）	（-0.0018）
COMPE	-0.0057	-0.0205**	-0.0117**	-0.0200**	0.0271***	0.0208***	0.0239***	0.0225***
	（-0.0049）	（-0.008）	（-0.0059）	（-0.0081）	（-0.005）	（-0.0045）	（-0.0042）	（-0.0058）
SOU	0.0012***	0.0003	0.0701**	0.0072	-0.0014***	-0.0005**	-0.0752***	-0.0772***
	（-0.0003）	（-0.0003）	（-0.0334）	（-0.0346）	（-0.0003）	（-0.0002）	（-0.0238）	（-0.028）
T	0.0065***	0.0102***	0.0125***	0.0112***	-0.0090***	-0.0108***	-0.0136***	-0.0125***
	（-0.0009）	（-0.0015）	（-0.0013）	（-0.0016）	（-0.0007）	（-0.0008）	（-0.001）	（-0.0011）
DUMEXP	0.0393***	0.0420***	0.0382***	0.0423***	-0.0106***	-0.0084***	-0.0091***	-0.0045
	（-0.0056）	（-0.0063）	（-0.0053）	（-0.0062）	（-0.0041）	（-0.0032）	（-0.0034）	（-0.0042）
DUM96		-0.0160***	-0.0151***	-0.0174***		-0.0006	0.0001	0.0018
		（-0.0054）	（-0.0037）	（-0.0055）		（-0.0027）	（-0.0028）	（-0.0038）
DUM02		-0.0115*	-0.0088**	-0.0083		0.0157***	0.0139***	0.0119***
		（-0.0059）	（-0.0037）	（-0.0058）		（-0.0028）	（-0.0027）	（-0.0039）
DUM03		-0.0343***	-0.0151***	-0.0248***		0.0114***	0.0102***	0.0103**
		（-0.0054）	（-0.0043）	（-0.0062）		（-0.0026）	（-0.0028）	（-0.0042）
PRIMARY			0.2905**	0.4088***			-0.1131	-0.1095
			（-0.116）	（-0.1217）			（-0.0879）	（-0.101）
JUNIOR			-0.5367**	-0.2819			0.8201***	0.5220**
			（-0.2112）	（-0.2564）			（-0.1681）	（-0.2061）
UNINCUN			-1.2054***	-1.4067***			0.4593*	0.5002
			（-0.3409）	（-0.4067）			（-0.2414）	（-0.3168）
NETMIG			0.0001	-0.0001			-0.0002***	-0.0001*
			（-0.0001）	（-0.0002）			（-0.0001）	（-0.0001）
Obs.	319	319	319	319	319	319	319	319
R2	0.7643	0.667	0.8167	0.6876	0.8332	0.8561	0.8632	0.5349
备注	FE	RE	FE	RE	FE	FE	FE	RE

***、**、*分别表示1%、5%、10%以下的显著水平，括号中为标准误（se）。每组第二、三列在第一列的基础上分别添加了政策时间控制变量和其它结构性控制变量。相应的 检验均在1%的水平下拒绝没有组别效应，White检验均在1%的水平下拒绝同方差，Hausman检验对包含时间控制变量的基本建设支出分析、包含全部控制变量的科教文卫分析不能拒绝零假设，其它均拒绝随机效应，为便于比较，我们在第3、4以及第7、8列分别同时报告固定效应和随机效应结果。本表中FE和RE均是加权回归结果。常数项省去。

构的地方竞争塑造了显著的政府支出偏好，并且这种“重增长、轻人力资本和公共服务”的扭曲随着分权的深入和竞争的加剧会进一步恶化。我们的研究还暗示，1994年以来的分权本身并没有直接导致科教文卫支出比重下降，官员的晋升激励压力才导致政府的短视行为。有些具有资源禀赋优势的地区，如直辖市，他们本身的竞争强度并不高（北京、上海的COMPE均值排名居中），分权对这些地方政府预算

内支出结构的扭曲要小于其它竞争激烈的地方。

（二）重大政策对政府支出结构的影响：西部开发、科教兴国及所得税收入分享

2000年起国家在西部11省市（这里没有包括西藏）实施西部大开发战略。添加的虚拟变量DUMEXP表明，西部开发政策显著增加了这些地方政府的基本建设投资比重，从这个角度说，西部大开发起到了一定成效。不过，西部开发战略同样强调了对科学技术教育的投入，但是西部开发涉及省份在政策实施以来，科教文卫投资比重显著低于其它地区。如果在上表的回归中增加分权和DUMEXP的交叉项，则2000年以来这些地方财政分权对政府公共支出结构的扭曲明显高于其它地区，交叉项系数（最高达3个百分点左右）在两组回归中分别显著正和显著负。对此，可能的解释是，随着国家对西部地区经济发展重视程度的提高，原本在全国竞争格局下处于弱势的地区，可以利用政策倾斜弥补其在初始禀赋上的不足，并在相互间展开标尺竞争，政府更倾向于将增量资源投资于见效快、政绩显著的基本建设投资，科教文卫投资虽然在总量上有较大幅度提高，但在相对意义上仍然落后于总支出和基本建设支出增长的速度。[34]我们用收入分权和扣除净转移支付的支出分权指标也得到一致的结论（此时上表DUMEXP的系数在对科教文卫的回归中不再显著），这进一步说明，即使中央政府用增加对应性转移支付的办法来改善西部地区的科教文卫状况，但只要中国式分权的激励机制不改变，西部地区总的科教文卫支出比重仍然不会上升，甚至可能下降。

我们在分析中用时间变量T控制了时间因素，并在两个基本模型的后三列中添加了刻画科教兴国战略、所得税收入分享改革的时间虚拟变量。在控制了随时间而变化的不可观测因素之后，这些政策变量仍然显著。这表明我们的回归结果并不是共同趋势造成的。2002年开始启动的所得税收入分享改革（DUM02）将地方所得税的50%上收中央，并全部用于主要面向不发达地区的转移支付，2003年继续将这一比例提高到60%（DUM03）。2002的分享改革使得地方基本建设投资比重在该年下降了0.88%，科教文卫支出比重上升了1.39%，2003年新增的10%政策调整对基本建设投资和科教文卫投入比重的边际影响分别为1.51%和1.02%（分别以列3和列7为例）。这表明，所得税收入分享改革以及转移支付力度的加强对于减缓分权和政治竞争导致的公共支出结构扭曲效果明显。肇始于1996年的科教兴国战略（DUM96）虽然显著降低了地方政府的基本建设投资比重，但对科教文卫支出比重并没有显著的影响。一种可能的解释是，这是政府行为激励的另一体现。由于地方官员与中央政府在支出偏好存在异质性，地方虽然认同国家重视教育和长远发展的战略思想，但受部门利益、政治博弈和任期周期的影响，地方更倾向于短期生产性投资，科教文卫支出虽总量上升，但在结构上仍然不被地方政府重视，地方教育事业费所占比重持续下降，仅在2002年略有回升。[35]

（三）其它因素

Mauro在跨国研究中发现人均GDP在解释政府支出结构时不显著，与此不同，中国面板数据的分析却发现经济发展水平是影响支出结构的重要变量；[36]更重要的是，人均GDP对基本建设比重和科教文卫比重的影响可能是非线形的，并且，对两者影响的方向上再次形成对照。在上表中，人均GDP对政府基本建设支出份额的影响呈U型（联合显著负），对科教文卫支出份额的影响呈倒U型（联合显著正）。这样，在经济发展水平比较低的地方，随着人均GDP的提高，地方政府将增加科教文卫支出比重，减少基本建设支出比重，只有当经济发展水平超过相应的临界值后，人均GDP高的地方才会加大基本建设支出比重、降低科教文卫支出比重。这种非线性影响可能是由于在普九教育达标的压力下，地方政府必须有相应的经费支出，而当经济水平发展到足以满足普九财政资金要求时，边际上增加的收入就会以更大的比例投向基础设施。[37]从具体分布上看，三个直辖市以及其他极少数的沿海省份在考察样本中的最后若干年份中，已经进入基本建设支出比重随人均GDP稳步增长、科教文卫支出比重稳步下降的通道。值得指出的是，除了说明政府支出结构与经济发展阶段有关之外，这也可能意味着一个不太乐观的趋向：即随着经济的发展，地方政府在支出结构上的倾向并不会自然而然地得到缓解，而可能进一步激化。与此相对，非国有化进程（SOU的对立面）的推进则会有效纠正政府支出结构的扭曲。

最后，小学在校学生人数比重对科教文卫支出比重的影响不显著，初中在校学生人数比重的系数显著正，非义务教育中等学校在校学生人数比重的系数在固定效应回归时显著异于0。这表示，小学在校学生人数比重的上升不会使政府增加科教文卫支出份额，中等教育吸引了地方政府教育投入的主要注意力。政府支出结构对教育对象结构的反应还有待更细致的分析。[38]在人口净迁徙率（NETMIG）在基本建设支出比重分析中不显著，而对科教文卫比重显著负。这表明，地方政府主要是竞争资本尤其是FDI，而对于劳动力流动尚缺乏合理反映，人口尤其是高水平人才（他们的流动性更强）流动对地方政府行为尚缺乏约束力。因而，我们没有发现Tiebout有关保证分权有效性的证据。个中原因可能是中国的体制使然。正像乔宝云等所指出的，中国严格的户籍制度使得“用脚投票”机制受到很大的限制，虽然人才流动已经有了较大的松动；[39]另外，土地制度的性质也使得我国至少在省市的层面上还没有出现明显的针对教育的sorting机制迹象。[40]

五、结论与政策讨论

本文在中国式分权的背景下讨论了地方政府支出结构偏向的激励根源，并利用1994－2004年的省际面板数据对我们的推断进行了实证检验。我们的主要结论是：中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，在支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲；并且，政府竞争会加剧分权对政府支出结构的扭曲，而竞争对公共支出结构的最终影响取决于分权程度，后者对Cai和Treisman对地区禀赋差异的强调有所突破。这些结论在控制了时间趋势和其他一些因素之后，仍严格成立。这意味着，中国式分权在为地方政府推动经济增长注入强大动力的同时，与之伴随的成本可能正在迅速上升。

在政策含义上，我们的研究表明，1994年以来财权的相对集中本身并没有导致科教文卫支出比重的下降，官员的晋升激励压力才是问题的关键；同时，我们还发现，地方政府的支出结构扭曲并不会随着经济发展而自动得以纠正。这表明，只要中国式分权的激励结构不变，地方政府就没有内在动力提升在教育和公共服务上的支出比重，一些意愿良好的政策就缺乏“自动实行”的机制。从这个意义上说，在认同加强转移支付对于改善地方公共服务提供具有积极意义的同时，我们更想强调的是，中国的政绩考核机制有促使地方政府减少科教文卫支出比重的潜在激励，单纯依靠理顺收支关系、健全转移支付体制无法根除此种扭曲。

从政府支出结构合理化的角度看，现行政策的效果喜忧参半。1996年实施的科教兴国战略虽然显著降低了地方政府的基本建设投资比重，但对科教文卫支出比重并没有显著的影响；而2000年以来的西部大开发虽然提升了西部地区发展经济的积极性，但是，该战略对西部科技教育投入的强调却事与愿违，西部大开发在整体上实际上加剧了西部省份支出结构的扭曲。不过好的迹象正在出现。2002年和2003年的所得税收入分享改革显著改善了财政分权和政府竞争所导致的扭曲。我们认为，这其中包含了重要的政策蕴意：随着中国的分权体制经历了近30年的演变，适度的财政集权并加强中央政府在社会公共服务上的职能，或许是一个明智的选择。

最后，如何从根本上改变地方行为的激励应该成为未来政策的主要着力点。本文的研究显示，科教文卫支出比重对小学在校学生人数比重和人口流动或者没有反应，或者反应方向相反。这表示经典分权理论所揭示的分权能够改善地方公共服务的机制在中国严重失灵。除了应逐步放开限制“用脚投票”机制发挥作用的户籍制度以外，进一步推进市场化进程也将提供有效约束政府行为的外部环境。此外，改善政绩考核的机制是必然的一步。时下的主流意见认为，不能以GDP论英雄，应该加入其他方面的考核指标（比如构造绿色GDP）。可是，指标复杂之后考核就会变得没有效力。其实，更为有效的考核是“自下而上”的考核，因为没有人比辖区里的居民对当地官员的表现更关心且更有发言权的了。我们认为，虽然政府间的竞争整体上具有诸多积极意义，但是其竞争的内容需要从简单的增长导向转为公共服务导向。本质上，如何保持地方政府的适度积极性同时实现由生产型（功能型）财政向公共型财政的转型是我们近期必须面对的重大挑战之一。

需要说明的是，由于我国预算内支出分类中将教育、科学、文化、卫生领域涉及的基建支出都纳入了基本建设支出科目，而我们又无法获取按功能性质分类的省级财政支出数据，从功能支出分类的角度来看，我们低估了地方政府的科教文卫支出比重，进而可能高估了财政分权对科教文卫支出比重的负面影响以及财政分权对政府支出结构的扭曲。本文有关政府竞争激励的直接实证证据采用了以外资企业实际税率为基础的政府竞争指标，尽管相应结论在我们采用外资实际税率时没有明显改变，如何更好的刻画地方政府竞争仍然是一项富有挑战性的工作。

附英文摘要：

The Chinese Style Decentralization and Fiscal Expenditure Composition:

The Cost of Rival for Growth

Fu Yong and Zhang Yan

China Center for Economic Studies, Fudan University

Abstract: While a recent body of theoretical literature discusses the local governments’ bias on their pubic expenditure composition, this paper contributes a deeper sight to this phenomenon with the context of the Chinese Style federalism, which consolidates the economic decentralization with political centralization. Using provincial panel data from 1994 to 2004, we find that fiscal decentralization and government competition indeed cause a significant and remarkable expenditure bias: local governments emphasize capital construction while neglecting their responsibility to provide science, education, culture, and health care. Furthermore, some principal policies implemented by the central government even exacerbate this bias. The Chinese Style federalism is inducing more and more costs as though it is a successful mechanism to foster economic growth.

Key Words: Fiscal Expenditure Composition，Chinese Style Decentralization，Government Gompetition