城市化进程中农民市民化推进方略构想

[摘要]所谓农民市民化，指的是在我国城市化进程中，借助手工业化的推动，让世世代代生活在农村的广大农民，离开土地和农业生产活动，由分散的乡村向城市转移，进入城市非农产业，其身份、地位、价值观及工作方式、生活方式等向城市市民转化的经济社会过程。由"乡下人"变为"城里人"，由农民变市民，这一转变是传统农民脱胎换骨走向现代文明的过程，是推进社会历史进步的过程，也是实现我国小康社会目标的过程。要加快农民向城市转移的步伐，让更多的农民转化为市民，关键在于全方位地发展城市，扩展城市的数量和规模，推进城市经济的快速增长，为农民市民化提供广阔的生存空间。从一定意义上说，这是实现农民市民化的基础和条件。

　　党的十六大报告指出："农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势"，"要加快城镇化进程"，实现"城镇人口比重的较大幅度地提高。"2003年年初，国务院针对进城农民工就业的现状，又发出了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求各地充分认识做好农民进城务工就业的重大意义，把农民进城务工就业工作列入重要工作日程，强化政策引导，切实搞好服务，以推进我国城镇化进程。笔者根据党中央和国务院的上述精神，以及农村剩余劳动力向城镇转移状况，就我国实施城镇化战略中一个重大课题，即如何推进进城农民市民化问题进行研究讨论，旨在统一人们对这一战略问题的认识，从思想上和行动上积极推进农民市民化的进程。
　　城市化的实质是农民市民化。所谓农民市民化，指的是在我国城市化进程中，借助手工业化的推动，让世世代代生活在农村的广大农民，离开土地和农业生产活动，由分散的乡村向城市转移，进入城市非农产业，其身份、地位、价值观及工作方式、生活方式等向城市市民转化的经济社会过程。由"乡下人"变为"城里人"，由农民变市民，这一转变是传统农民脱胎换骨走向现代文明的过程，是推进社会历史进步的过程，也是实现我国小康社会目标的过程。这一转变是提高农民收入，有效地解决我国"三农"问题的重要途径，是扩大内需，促进国民经济快速持续健康发展的战略举措，是从总体上提高城乡居民文明素质，促进入的全面发展的必由之路，也是确保社会稳定，国家长治久安的重要保证。因此实现农民市民化不仅是现代社会结构变迁的必然趋势，而且对整个国家经济社会的发展将产生不可估量的深远影响。从一定意义上说，当中国绝大多数农民变为城市市民之日，也就是中国现代化实现之日，中国人民扬眉吐气之日，中华民族在世界上崛起之日。
　　近年来，农民进城的人数急速增加。1998年农村劳动力进入建制镇以上就业的人数为5482万人，1999年上升为6683万人，2002年猛增到9400万人，比上年增长了470万人，占农村劳动力比重13%。但由于受种种因素的影响和制约，农民市民化，现仍面临重重障碍：（1）认识障碍。无论是城市市民还是政府官员，对农民市民化认识不深不透，存在着矛盾的复杂心理甚至是种种思想误区，阻碍了农民市民化进程。（2）政策障碍，许多城市政府在对农民市民化问题上，实行排斥和抑制政策的多，鼓励和支持政策的少。在政策制度的安排上，大多是以城市市民的心态对待进城农民。实际工作缺乏热情、缺乏引导，对农民进城存在着重堵轻疏，重管理轻服务，重义务轻权益，重城市就业轻农民工安排的政策现象。可以说，政府在维护城市市民特权方面的努力，远大于给进城农民公平的市民待遇的探索。（3）制度障碍。不仅在于户籍制度，而且还有农村的土地制度，城市的就业制度和社会保障制度。这些制度把城乡人口划分为彼此分割、不平等，且很难逾越的两大社会阶层，把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外。即使是已进城多年的改变了职业身份的农民，仍然被排斥在城市管理体制之外，享受不到市民待遇。（4）信息障碍。由于分散落后的农村信息闭塞，加之个体农民所处地位的局限性，很难得到及时有效的城市劳动力市场供求信息，盲目地向各城市流动，结果当然无助于实现农民市民化。（5）素质障碍。进城农民的整体素质是取得市民资格的重要条件，决定着由农民向市民转化的成功率。目前农民市民化进程之所以不快，主要障碍之一就在于我国农民的整体文化知识和能力素质不高，进城后就业竞争力低。排除农民市民化过程中的种种障碍，让农民自由、自主地进城谋生或创业，以最少的代价、平稳而又较快地实现农民到市民的转变，是当前各地实施城市化战略，进行城市化建设中一个重大现实问题。这个问题不解决，实现城市化和现代化的预期目标都将落空。
　　如何实现农民市民化，让进城农民与市民享受平等的权利、平等的待遇，是个大课题，不是一朝一夕就能完成的事，涉及到政策、体制、管理制度的改革与调整，也涉及到经济发展、政府投入、城市基础设施建设等方方面面。根据国务院提出的对进城农民工"公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务"的总体要求，我们必须站在战略高度，统筹规划，整体联动，开拓创新，力争做到以下6个统一，方能在城市化进程中加快实现农民市民化。
　　（一）对农民市民化认知统一
　　目前人们对此认识还不是很统一，需要走出种种认识误区。（1）对进城农民怎么看的问题。城里人往往对农村与农民抱有偏见，似乎农民与市民之间存在不可逾越的界限，因而不公正地责难农民的进城行为。这种认识和做法显然是错误的。如果我们追溯一下城市兴起和发展的历史，事实告诉我们，农村和城市，农民与市民本来根本不存在鸿沟。世界上原先没有城市，没有市民，人们都生活在农村田园，随着社会分工的出现，经济与社会的发展，才出现了一座座城市。可以这样说，城市原来是由农民创造的，城市的市民原本都是由农民转化而来的。自世界上出现第一座城市以来，农民演变为市民的空间就存在了，一部城市发展史，就是农民创造史，农民演变市民史。今天的农民争相进城务工经商，一方面固然为了挣钱，为了使生活过得更美好。这并不是不光彩的事。尊重劳动，鼓励劳动致富，这也是十六大所大力提倡的；另一方面我们还应看到，农民进城务工经商，是他们向往城市文明，是向先进文化学习的表现。城市是经济文化中心，农民进城务工经商，接受城市文化教育，经受城市文化的熏陶，才能有效提高自身文化素质，为经济社会发展尽更大的力，做更多的事，这种行为值得肯定，理应提倡。同时农民进城务工经商，也是他们求进步，求发展的表现。不能否认农民的聪明才智和创造潜力，一旦有了好的政策环境，有了发挥才能的舞台，广大进城农民的智慧和创造力会充分展示出来，不仅能成为城市物质财富的创造者，也能成为城市精神财富的创造者，这已为大量事实所证明。笔者认为，只有这样从历史和现实的结合上分析农民进城行为，我们才能彻底抛弃那种对进城农民冷漠、歧视的态度，公平地对待进城农民，坚定不移地充当农民变市民的拥护者、支持者、引路者。（2）关于城市病的问题。有的人认为农民进城会带来城市住房紧张，交通拥挤，社会治安恶化，从而滋生和加剧城市病。这种认识缺少根据，担心也是多余的。其实城市病产生的原因是城市基础设施不足，是长期计划经济下的短缺经济和"超前福利"政策的产物。随着市场经济体制的建立，"福利政策"的取消和相对过剩的经济时代的到来，城市基础设施短缺的问题将会得到有效解决。农民市民化固然会加剧城市基础设施的负担，但进城农民通过自己的劳动，也可为城市基础设施发展作出贡献。大量事实说明，他们是城市建设的主力军，近年来城市建设发生了日新月异的变化，农民工功不可没。可以说没有数千万农民工出大力、流大汗，就没有现代城市基础设施的飞速发展，没有现代城市第三产业的兴旺发达，只看到进城农民占用城市基础设施的一面，而看不到他们对城市贡献的一面，这样分析问题是不公正的、分析方法是片面的。至于对目前存在的城市病，我们必须建立以发展克服城市病，以规划消除城市病，以管理医治城市病的全新观念，促进我国城市的健康发展。（3）进城农民抢城市市民饭碗问题。有的人认为，目前城市里失业下岗人员不断增长，这是大批农民进城务工经商的结果，农民市民化不利于城市市民充分就业。这种认识同样缺乏根据。从表面看，农民进城与扩大城市市民就业存在着矛盾，但这只是一种静态分析。从动态过程看，在加快城市化建设中实现农民市民化，对于城市就业乃至整个社会就业都有积极意义。因为城市化可促进建筑业和城市服务产业的大发展，可把原来的就业蛋糕做大。适度的农民向城市转移，不仅不会过多的挤占城市就业岗位，而且会带动劳动就业岗位的增加，扩大劳动力需求。还要看到，如果说农民生拉硬扯，抢了城里人的饭碗，那是抢夺了城市里的"大锅饭"，挤跨了城乡藩篱，填补了城市服务功能的空白，填补了城里某些人竞争意识的空白，拾遗补缺，为现代城市增砖添瓦，增色添辉。如果像目前一些城市那样用种种手段和方法限制农民工在城市就业，或把他们当作"清退"的对象，腾出岗位解决失业下岗职工再就业，不仅有悖于市场经济体制改革的内在要求、经济发展和社会发展的客观必然性，而且会使失业下岗职工产生更多的依赖感和优越感，不利于他们就业观念的转变和竞争意识的增强，客观上会延迟市场化就业制度改革的步伐，加大劳动力市场形成的时间成本。
　　（二）大中小城市并举发展方针统一
　　要加快农民向城市转移的步伐，让更多的农民转化为市民，关键在于全方位地发展城市，扩展城市的数量和规模，推进城市经济的快速增长，为农民市民化提供广阔的生存空间。从一定意义上说，这是实现农民市民化的基础和条件。
　　人们对怎样扩展我国城市的数量和规模（比如大中小城市发展孰先孰后，孰轻孰重），尚有争议。笔者认为，按照经济发展规律和世界各国城市化的经验，应根据各地城市发展的现状，包括发展的条件和可能，因时因地地实行大中小城市并举、全方位协调发展的方针。单纯强调发展"大"或"小"，都不太切合实际；抑大崇小，或崇大抑小，都不符合我国城市化的规律。须知，由于我国特殊的国情，要顺利促成数亿农民变市民，不是只*发展大中城市或者着重发展小城镇就能实现的，必须实行大中小各类城市并举发展。
　　国际上许多研究资料证实，城市经济的集聚效应是以规模发展为特征的，大城市的规模效应，聚集效应，辐射效应远比中小城市大，提供的就业机会远比中小城市多。大城市的发展固然会带来一系列问题，但不能忽略大城市拥有中小城市所没有的优势，我们没有理由和根据来控制大城市的人口与发展规模。我国城市化的实践也已证明超级大城市的发展是能够实现的，上海浦东新区的成功开发，就是个强有力的佐证，从一定程度上否定了"控制大城市发展规模"的理论和政策主张。目前我国大城市的发展，还有相当大的空间，特别是有些省区还缺少足够的大城市，所以大城市还应发展。积极发展大城市，并不意味着可以忽略中小城市。发展中小城市，完善区域性的中心城市功能，既是农村经济发展的要求，也是我国工业化、城市化的要求。中小城市特别具有吸引农民的功能。由于农民进入大中城市面临很高的壁垒（如定居成本、生活保障、就业机会等），因而规模小一些的城市，成了农民进城的较理想的选择，我们尤其应该加快建设，发挥其在推动农民市民化中的作用。
　　必须指出的是，在大中小城市并举、协调发展的过程中，对县城和对部分基础条件较好，发展潜力大的建制镇，必须加以重点发展。县域经济中城市化的重点是县城的城市化，县城与农民*得近，全国有2000多个县城，通过工业化把县城做大做强，也就等于把农民转变为市民的舞台做大做强，吸引和鼓励农民不断向县城流动、集中，就能使县城成为农民进入城市的主要接纳地。我国有4万多个乡镇，其中2万个为建制镇，如果每个乡镇都要搞小集镇建设，那样遍地开花，无疑会造成极大的资源浪费。我们应集中力量发展少数有条件的建制镇。对转移农村劳动力来说，数以万计的建制镇是吸纳能力最强、发展潜力最强的区域，如果不发挥建制镇在集聚人口、转移农村劳动力中的作用，将极大地脱离我国的基本国情，很难想象能加速实现我国的城市化、工业化、现代化。建制镇的发展，目前不在于数量扩张，关键在于提高质量。在大中小城市和县城、建制镇并举协调、全方位发展的过程中，我国农民才有希望以有序的方式，加快速度，较大规模的流入城市，实现农民向市民身份的转变。
　（三）城乡户籍制度统一
　　现行的户籍制度是实现农民市民化过程中的核心问题，是最大的制度障碍。其作为阻止从农村进入城市的强有力的闸门，硬性限制了农民向城市的流动，钳制了消费，造就了城市"特权人口"，扩大了城乡差别，因此，拆除城乡户籍的藩篱，尽快促进城乡户籍制度的统一，实现农民市民化才有可能，才有希望。
　　户籍制度怎么改？（1）我们必须在思想上明确：在中国加入WTO之后，应按照国际惯例，建立统一的、流动的户籍制度，即任何人只要在城市有稳定的收入来源，就应有资格办理暂住或常住证，并依法拥有本市市民应享有的权利和应尽的义务。这是大势所趋，谁也阻挡不了。在当前无法完全按新的户籍制度运行和完全做到自由迁涉的情况下，可以考虑改革的逻辑顺序是：小城镇、中等城市最后到大城市。实际工作中，应以大中小城市实际承受能力出发，赋予各市更大的自主权。户口的放宽则按照不同类别的情况和具体人群，渐次开放户口准入。（2）在改革原则上，应贯彻实行把解决农民问题放在首位的原则；公民一律平等的原则；平稳过度，循序渐进的原则；承认差别，因地制宜，逐步到位的原则。（3）在改革方法上，一是应淡化城市偏向，使户籍与享受社会福利待遇逐步分离、脱钩，逐步取消城市户口背后的含金量，削弱其吸引力。二是逐步放宽农村户口迁向城镇和中小城市的限制，试行以公民住房，生活基础（以稳定的职业和收入为依据）为落户标准的户籍迁移办法。在改革的适当时机，实行出生地一定不变，居住地按规定登记的制度，相应确定按居民住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，逐步用居民身份证制度代替户籍制度。三是目前应允许常住人口、暂住人口、寄住人口3种户籍形式并存，但应规定相应的权利和义务。对有稳定职业和收入的迁入城市的农民可先领取"蓝印户口"（蓝印户口是一种比暂住户口更接近常住户口的管理办法），其在劳保、子女上学等方面均享有与城市常住人口同等的权利。若干年后，其既可继续流动，也可申请为常住户口。四是政府要积极发挥调控功能，科学规划进城农民的数量和规模，以及农民市民化的进程和速度。为使改革少走弯路，必须积极搞好试点工作。目前试点太窄，步伐不快，推进速度较慢。要考虑在少数试点的基础上，扩大试点面，并视条件成熟程度及时向面上推广。总之，这项工作很复杂，要在经过缜密分析论证的基础上，经过一系列过渡环节，社会各方面紧密配合、创造条件，才能逐步建立城乡统一的户籍管理制度，为农民市民化扫清制度障碍。
　　（四）就业市场化机制统一
　　从经济学的角度分析，劳动力是应该无障碍自由流动的。但目前我国城乡就业市场实行的不是统一的而是分割的机制，城乡劳动者分别实行两套不同的就业机制。政府对城市市民的就业实施正规的劳动合同，建立人事档案、下岗证、失业证等制度；对进城农民工就业实行就业许可证、流动就业卡、计划生育证、暂住证等，这种就业市场机制是进城农民在城市就业市场享受不到市民待遇的根本原因之一。改革的方向是，按市场经济运行规律，打破分割的城乡劳动力就业体制，实行城乡统一的市场化就业机制。让农民与市民在统一的劳动力市场上，进行公平、公正、公开的就业竞争。劳动力供求主体之间双向自由选择确定劳动关系，让进城农民的就业合法化，制度化和效率化，这是加速农民市民化的理性选择，势所必然。
　　建立城乡统一的劳动力市场，实行城乡劳动者市场化就业，目前急需做的工作有：一是进一步深化城市企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，提高用人机制的市场化程度，基本上形成自主的劳动力需求主体，促使企业一视同仁的对待就业的市民与农民，择优选择企业所需人员。二是加快建立和健全就业信息网络。提供全国各地城市劳动力供求信息，这对农民流向、择业至关重要。目前全国已建立了华南、华东、华北三大劳动力信息网，但信息发布面不广，时效性不强。许多农民反映不知道，不了解信息。信息发布机构应采取多种办法和手段扩大信息发布的覆盖面，努力让流动农民都能得到及时有效的信息。三是大力发展劳动力市场中介组织。农民跨省市进城就业。只*亲戚朋友介绍这一渠道是不够的，必须努力建立和健全劳动力市场的中介服务体系，主要是职业介绍机构。目前这种职业介绍机构量不多，质不高，甚至存在着坑蒙拐骗现象，影响很坏，有关部门应加以整顿，并在整顿中努力发展更多更好的中介服务机构，为农民进城就业提供高质量的服务。
　　在建立城乡统一的劳动力市场，实行市场化就业的过程中，作为城市政府，应本着公平和效率的出发点，摈弃限制性、歧视性政策，杜绝以城乡户籍身份划线，限制清退农民工的种种政策。"腾笼换鸟"清退农民工，可能排挤了少量农民工以安置失业下岗人员，但这种做法消极作用十分明显。从制度层面讲，这种措施强化了就业领域某些已经有所淡化的城乡分割的制度性歧视，强化了城里人与乡下人的身份等级观念，因此这种限制不是制度创新，也不是社会进步，恰恰相反，只能说是对户籍制度改革的逆转，就业体制的复旧、社会的倒退。从生活层面分析，这种做法直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境，这样建立起来的劳动关系，既不具合法性，当然也更难规范，尤其无法通过加强政府管理来规范。由此造成的后果是，劳资双方的正当权益都容易受到伤害，特别是进城农民工的合法权益更容易受到侵犯。不但造成他们精神上的创伤，甚至激起心理和行为上的反社会的倾向。对此，我们必须有清醒的认识。
　　（五）社会保障待遇统一
　　农民要变市民，进城农民不仅应有就业的平等权，而且还应通过社会保障制度改革，尽快享受与城市市民统一的福利待遇。现实情况表明，能否享受统一的待遇或者在待遇上出现差别，明显表现出农民与市民身份与地位的差别，进城农民自然感到自己低人一等，是城里的外来人，无法自觉地融入城市社区。只有打破城乡分割的社会保障体制，才能消除进城农民的被剥夺感和身份地位不一致性，保障农民市民化进程的稳定性与持续性。建立统一的社会保障待遇，当然不是件容易的事，不可能一蹴而就。它要取决于社会各方面的认知、经济发展的程度、国家和地方各级政府财政承受能力、体制转换的进程等等，是个受多因素影响的过程。其既是一个经济发展过程，又是一个社会过程；既是个物质资源获得的过程，又是市场化改革的推进过程。因此，我们一定要坚持实事求是的原则，量力而行，积极稳妥地采取相应的推进策略。就有利于农民流动，实现农民市民化角度而言，当前这项改革总的原则是，加快建立全国统一的社会保障机构，努力扩大社会保障覆盖面，实行社会化，逐步将进城农民纳入保障对象。
　　从目前的实际出发，笔者尝试为进城农民提供的社会保障及具体的改革思路：一是为进城农民工建立失业保险和医疗保险，其相对于养老保险，失业保险与医疗保险所要缴纳的保险费金额较低，单位和个人均能承受。按《失业保险条例》和《国务院关于建立城镇职工医疗保险制度决定》的规定，由单位和个人按一定比例缴纳。对进城时间较短的农民合同工（如5年以下）可适当提高个人缴纳的比例，适当降低单位缴纳的比例。对工作5年以上或已取消城镇户口的农民，应同城市职工一样对待。二是应吸收进城就业时间较长（5年以上）的农民参加养老保险，单位与个人，缴纳的数额与缴纳的办法可等同于城市职工，按有关规定按时征缴。三是为已进城落户并将承包土地一次性转让的农民提供最低生活保障，享受城市职工待遇。这不仅有利于促进农民转移进城，也有助于农民进城就业后即放弃土地，从而促进农村土地规模经营，提高农业劳动生产率。上述进城农民保障待遇中，对企业应缴的部分，政府应加大检查力度，监督企业为所聘用的农民工缴纳强制性的失业保险、医疗保险和养老保险。工会、妇联各类民间团体以及大众传媒也应积极介入，负起监督的责任，而不应袖手旁观。
　　（六）服务与管理统一
　　推进农民市民化进程，牵扯部门多，涉及范围广。做好这项工作需要政府出面，既要切实加强对这项工作的统一管理，又要想方设法积极为进城农民提供良好服务，实现管理与服务的统一，方能使这项工作规范、有序，卓有成效地开展起来。
　　近期内，政府的管理与服务工作可从以下几方面加以考虑：（1）根据各城市的现有规模和城市化发展的目标和趋势，以及城市经济增长速度和各项基础设施建设的承受能力，对吸纳农民进城落户变市民的数量、分年度实施计划的时间表作出具体规划。同时将进城农民的住房、公有设施包括其子女上学等问题，纳入城市总体建设规划，从长计议，统筹考虑。（2）积极为农民进城落户创造条件，规范农民变为市民的工作程序。对农民转变为市民的条件，可根据大中小城市的具体情况，各自分别制订，大致应该包括文化素质、合法住所、就业状况、进城年限，同时也应考虑其进城后的现实表现。要鼓励和引导在市场经济中竞争取胜和有知识，有本领，有才能和有经济实力的农民率先在各类城市中迁移落户。这项工作政策性强，涉及问题复杂，可由政府会同有关部门共同组成的管理机构承担。（3）积极做好对农民的培训工作。无论是劳力输出地还是输入地政府，都要把进城农民的培训工作作为推进农民的素质。劳动力输出地政府在组织劳动力输出时，要搞好农民工进城前的基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面培训，提高进城农民工遵守法律法规和依法维护权益的意识。作为劳力输入地的城市政府要充分利用城市的教育资源，委托具备一定资格条件的各类职业培训机构为农民工提供形式多样的培训。应坚持自愿原则，由农民工自行选择并承担费用，政府可给予适当补贴。用人单位应对所招聘的农民工进行必要的岗位技能和生产安全培训，劳动保障、教育等有关部门要对各类培训机构加强监督和规范，防止以培训之名，对农民工乱收费。