摘 要：随着中国城市化进程的加速，在土地使用方面存在着用地粗放、用地结构不合理、城市用地总量失控等问题，这主要是由于当前的财税体制、城市规模盲目扩张、现行土地制度等因素造成的，对此应当采取坚持集约化原则，注重调整优化产业结构、建立适应市场的产权和使用权制度体系、优化城市用地结构等措施来实现城市化过程中的土地资源可持续利用。　　关键词：城市化，土地使用，耕地，集约化
　　一、中国的城市用地面临的问题
　　1.中国目前耕地现状
　　目前，我国城市化进程加速，使得我国的城市用地面临着世界上少有的严峻环境。一方面，国家正处于工业化和城市化的加速发展阶段，城市用地扩展是发展经济和提高人民生活质量的必然要求。另一方面，城市扩展所不可避免地要占用的耕地资源在我国是非常稀缺和宝贵的。目前我国人均耕地仅有1.43亩，不到世界人均水平的40%。北京、天津、上海、浙江、福建、广东6省（市）人均已不足0.7亩，根据全国土地利用总体规划纲要，国务院确定我国2010年耕地保有面积19.2亿亩，2008年我国耕地总面积为18.2574亿亩，净减少29万亩，已降到了2010年耕地保有量底线以下。2008年，全国建设占用耕地287.4万亩，灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，因农业结构调整减少耕地37.4万亩，以上四项共减少耕地373.4万亩。2008年，全国批准建设用地575.3万亩，同比减少7.1%，其中国务院批准建设用地194.0万亩，同比减少16.1%，全国出让土地面积244.7万亩，同比减少30.6%。整体而言我国耕地减少及人均拥有耕地形势较为严峻。
　　2.当前存在的主要问题
　　有专家通过实证研究和理论计算认为，城市化的速度并不是越快越好。城市化速度应和经济、就业、用地等因素的增长相协调。今后，至少在2020年以前，我国的城镇化水平每年提高0.6到0.8个百分点，超过0.8个百分点就是高速度。个别年份达到1个百分点是有可能的，如果连续多年达到一个百分点的增长则是有风险的，经济、土地、环境都难以支撑。而连续多年1.44个百分点的增长完全是虚假的，如果有也是不合理的。
　　有关学者通过对北京、江苏、浙江、安徽等8个省（市）24个城市的调查，发现用地扩张使我国城市土地利用状况并不乐观，存在许多不合理之处，问题突出表现在以下六个方面：
　　（1）用地粗放、土地利用效率偏低。在具有一定历史的旧城区，存在大量的闲而不用，多征少用的粗放用地现象。被调查的城市用地的土地闲置率约为5%。
　　（2）城市用地重平面扩张轻内部挖潜。这种平面过度扩张直接导致两个不良后果：一是大量耕地被占用，使人地矛盾更加突出，在被调查的城市新增市区面积中，有75%的新增土地占用的是耕地，个别城市占用的耕地甚至高达90%，而且被占用的耕地大部分是良田沃土。二是忽视了旧市区的改造开发，存量土地难以盘活。因此，在同一个城市里，形成了贫富两个区域，出现了现代与落后相互明显对应的现象。
　　（3）城市用地流转现象较为普遍，但缺乏相关法律依据给予引导。在实际过程中，城市的集体土地流转较普遍，然而，现有的法律依据与现实需要存在较大空缺，土地管理的法律法规建设已明显滞后于社会经济发展的实际。
　　（4）用地结构不合理、建设布局凌乱。调查发现，土地利用空间布局混乱现象较为普遍，功能分区不明显，工业、行政、商业、居住、仓储等各类用地相互穿插、交错，相互影响和干扰，特别是一些污染严重的工厂混杂于居住用地之间，脏、乱、差问题突出。
　　（5）城市用地总量失控。据有关资料显示：20世纪80年代在我国人均用地60平方米的情况下，城市用地弹性系数（城市用地增长率与人口增长率之比）为1.2比较合适；进入90年代以后，我国城市人均用地已经超过100平方米，该系数本应减少。但在1995年后，我国城市田地增长弹性系数为1.36，用地增长明显高于人口增长，特别是大城市用地过度。
　　（6）生态恶化。在我国相当多的城市中出现了因超采地下水而导致的地面下陷、垃圾包围城市和河流湖泊污染、大气污染等严重的生态问题。
　　3.城市土地使用无序扩张的主要原因
　　城市土地无序扩张是城市化不健康的主要原因。城市化应当是一个土地集约利用的过程，但实际上这些年我国许多城市用地呈全面无序扩张的态势。直观而言，似乎是城市化导致了用地扩张，用地扩张是城市化加快发展的必然产物。然而学者们在调查研究中发现，这种简单的归因是不科学的。研究人员认为，造成用地扩张的直接原因有以下几方面：
　　第一，目前财税体制是城市无序用地产生的根本原因。
　　城市建设用地如此快速扩张，深层次的原因是行政管理体制中存在问题。其中城市用地无序扩张的根本原因是目前的财税体制。
　　中央和地方的财权划分之后，地方就要考虑自己的利益了。目前存在一个矛盾，中央财权大概占了六成以上，地方占不到四成。但从实际支出看，则中央负担部分占不到四成，地方负担大约是六成。地方财源不足，于是就自然想到了出卖土地。
　　国土资源部的统计也显示，2007年全国土地出让收入近13000亿元，2008年受房地产市场低迷影响，全国土地出让收入缩水，但仍然维持在9600亿元的高水平上。据业内专家测算，近两年地方政府获得的土地出让净收益，每年在4000亿元以上，卖地（出让土地）的收益极大。
　　可见，如果当前的财税体制不改变，任何措施都难以控制地方政府卖地（出让土地）的强烈冲动。
　　第二，20世纪90年代以来全国普遍出现的“开发区热”导致乱占耕地严重。
　　据统计，2003年7月31日从国务院办公厅关于清理各类开发区加强建设用地管理的通知下发之前，我国各类开发区规划面积已达3.54万平方公里，超过了城市建设用地总量。同时，一些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成大量土地荒芜的“撂荒”现象。据统计，全国开发区土地有43%闲置。
　　第三，城市规模盲目扩张造成不合理占用土地。
　　近年来，在城市建设中出现了一种求大求洋的不良倾向，为了提高城市化水平，显示政绩，一些地方通过行政区划调整，大范围地将农村一整块一整块地转为城市用地。同时，一些地方政府大搞形象工程，大中小城市争相建设大型广场，如有的地方政府其行政中心连同广场就占地500亩以上。这种城市不合现的“摊大饼”外延式发展，浪费了不少土地资源。不少城市的基础设施建设投入过度依赖于土地出让收入，甚至一些城市基础设施建设所需资金的80%都来自于土地出让收入。这必然造成地方政府会大量地售卖土地，进而造成土地资源的迅速减少。当然，进行城市基础设施建设改善城市形象，在一定程度上也是补偿城市建设的历史欠账，这是合理的。
　　第四，是现行土地制度中存在的缺陷。
　　目前，我国实行土地用途管制制度，为了满足城市对土地的需求，城市除了向高空发展外，就只有向农村索取集体用地，而现行制度对集体土地转为城市建设用地存在着很大的漏洞，这是导致目前我国城市用地扩张的主要原因。这些漏洞主要是：一个是征地范围过宽，政府部门滥用土地征用权。根据《土地法》，国家为公民利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，而对于公共利益，目前无明确的界定，因此，对公共利益的解释就成为地方政府、职能部门和主要领导自由裁量的权力，这就导致征用权的行使没有限制，一些地方政府根据需要随意征用农村集体所有的土地，难以节制这种征用权的过度使用。另一个是征地补偿标准低。目前，征地补偿标准低，并且，乡（市）、村、组将征用补偿费层层截留，真正到农民手中很少，即土地一旦被征用转为建设用地后，出让价格直线上升，正是由于高额价差，高额利润的诱惑，导致一些地方政府尽可能多地以低价征用农民的集体土地将之变为国有土地，然后出让，从中获取土地增值收益。再有就是双重占地，城市化未能释放出农村的建设用地。由于土地仍然承担着农民社会保障的功能，同时，也由于现有土地流转机制不健全，因此，农民进城后不愿意放弃承包地和宅基地。农民“双重占地”甚至“多座占地”的现象十分普遍，宅基地依然保留，农地则被撂荒。城市化过程中，在城市用地不断扩展的同时，农村居民在用地不但没有减少，还在继续增加，城市化应该节约出来的大量土地不能节约出来，导致城市建设用地不断反增，居高不下。
　　总之，导致我国城市化土地使用扩张问题的原因较为复杂，既有历史原因也有现实原因，需要认真分析对待。
　　二、解决土地集约利用实现可持续发展的措施与对策
　　我国正处于工业化、城市化加速发展时期，如果处理不好城市建设与农业生产在用地的矛盾，则还将进一步导致更多的社会问题甚至危害。因此，必须采取切实有效的措施，合理控制城市建设用地规模和速度，防止用地过度扩张，促进土地集约利用与可持续发展。为此，可以从不同的角度采取相应的对策：
　　1.坚持集约化原则来提高土地利用效率
　　要严格控制建设用地的规模，坚持以集约化原则来提高土地利用效率。对于地方政府来说，土地是获得经济效益的基础资本。降低土地批租价格，方便投资商获取土地以增强对投资的吸引力，对于短期内城市的GDP增长似乎有所帮助，但是，城市能为产业发展提供的区位条件优越的建设用地是有限的。供地价格低于正常均衡价格的“供过于求”的状态，不仅使土地资源消耗过快导致规划面积不断扩大，土地使用的地均效益大大降低。这种招商引资的成功，以土地价值的损失和城市未来发展潜力的透支为代价，应当认识到这种做法的长期危害性。
　　2.注重调整优化产业结构以节约利用土地
　　土地资源的稀缺性是人们节约集约利用土地的最直接动力。新加坡、日本、韩国和我国香港等土地资源相对稀缺的国家和地区，城市建设多采取高密度发展的土地集约利用模式。许多发达国家和地区在其经济发展从土地利用的粗放到集约利用转变时，采取的最重要手段就是调整优化产业结构，提高单位土地上的产出率。而当前我国一些地方得了“建设饥渴症”、“用地饥渴症”，总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，这在很大程度上是出于一种看待发展的简单性和盲目性。而其根源又在于地方政府片面追求提高地方GDP和财政收入水平的冲动，其中，既有发展观、政绩观上的偏误，又有体制上的种种弊端在起作用。克服这些问题，需要综合举措，寻找治本之策。优化产业结构，提升产业产出水平，实现土地资源的少投入多产出，是城市实现经济发展而土地集约利用的重要措施。
　　3.建立适应市场的产权和使用权制度体系
　　我国目前的土地产权和使用权制度还存在许多缺陷，不能完全适应复杂经济环境的要求。由拆迁、征地引发的激烈社会矛盾即是土地产权制度缺陷的集中体现。通过收取一定比例的土地增值税，如地价税、土地增值税、土地闲置税等，来控制土地投机。
　　4.盘活存量，注重内部挖潜
　　目前城市内部存量土地挖潜空间还很大，如低效利用的平房区、缺乏资金开发的闲置土地、未利用的存量土地、企事业单位低效利用或利用不合理的原划拨土地等，对这些用地采取置换、搬迁等方式进行盘活，既可满足建设用地需求，又可达到少占或不占耕地的目的。
　　5.提倡旧城改造，适度提高城市容积率
　　据调查，我国城市需要改造的旧城面积约占10%左右，旧城改造后，容积率一般可以提高1到2倍，可以挖掘出40%的土地潜力。因此，提倡自我改造、适当提高城市的容积率，是防止土地过度扩张的有效办法。
　　6.优化城市用地结构，提高土地利用综合效益
　　发挥城市部门用地配置的优化组合作用，将处于城市中心地带的工业用地实行功能置换，发挥中心地带的商业作用。同时优化城市用地的空间结构，发挥地租、地价规律在城市土地空间分布上表现出的规律性，尽量体现城市应有的集聚功能。
　　7.建立适应城市增长的土地管理体系
　　在对土地市场信息充分掌握的基础上，建立高效的城市土地储备体系和公开透明的土地标售系统。通过控制土地一级市场和透明的用地分配过程，在保证城市政府建设投资回报的同时，提高对土地市场的调节效率，预防房地产泡沫危机，使土地使用者通过可承受的地价获得充足的土地。通过土地的有偿使用，提高招标、拍卖的比例，通过公平、公开、公正的竞价，充分实现国有土地资产的真正价值，增加土地出让金收入。同时加大对小城市建设中违法用地的打击力度，严厉查处各类违法用地行为，使原来一些地价不高的土地恢复应有的价值。
　　三、结束语
　　近年来，我国城市化快速发展，城市建设用地除了沿建成区快速蔓延扩展外，还出现了跳跃式拓展的新趋势，如高新技术区、外商投资区、开发新区、大学城等。城市土地价值和土地市场总量也相应迅速增长。研究快速城市化进程中的土地扩张问题，发展和创新原有的土地使用和市场调控政策，对于充分利用我国现有土地资源，实现城市建设的可持续发展具有重要意义。

作者：河海大学商学院 单婷婷 史安娜 来源：《社科纵横》2009年第10期