一、指导思想
    胡锦涛主席深刻指出：“要从我国经济发展的战略需要出发……制定并实施境外投资产业指导政策。加大对我国周边和非洲、拉美等具有长期战略投资价值地区的工作力度和深度。”
    《中国对非洲政策文件》指出：“继续开展多层次、多渠道、多形式的中非农业合作与交流。重点加强在土地开发、农业种植、养殖技术、粮食安全、农用机械、农副产品加工等领域的合作。加大农业技术合作的力度，积极开展农业领域实用技术培训，在非洲建立农业技术试验示范项目。”
二、粮食安全形势严峻
    近年来，世界粮食紧张，粮价高企，供需矛盾突出。当然，当前国际金融危机不断蔓延深化，全球经济不景气从根本上动摇了以原油为主的商品市场价格上涨的基础，大豆、玉米和小麦等价格从高价走向跌势，逐步恢复稳定状态。而联合国粮农组织担心粮价下跌可能会使2009年种植面积减少，导致世界粮食库存下降，进而促使粮价再创新高。因此，粮食安全形势仍不容乐观。
    全球粮食危机直逼中国。中国非洲问题研究会常务副会长、南京大学非洲研究所教授姜忠尽指出，近年来，由于中国工业化和城市化的加速，耕地日益减少。据统计显示，截至2005年底，全国农用耕地面积仅为1.2亿多公顷，合18.3亿多亩，全国人均耕地1.4亩，不到世界平均水平的40%，后备耕地资源不足。另一方面，随着我国人口的增长，预期到2033年前后，人口总量将达到15亿左右，粮食缺口的形势严峻。陕西省农垦农工商总公司（以下称“陕西农垦”）总经理杨浩民算了一笔帐：“假设我们每人每年消费粮食1000斤，那么我们人口增长到15亿时，粮食缺口大概是2000到3000亿斤。现在世界粮食贸易量为3000多亿斤，等于把整个世界粮食贸易额都要给中国人。”所以“美国人早已对中国的粮食问题开始了战略控制……比如大豆的问题。”当前，全球的粮食危机直逼中国，对粮食生产安全隐患，断然不敢掉以轻心。
    非洲粮食危机尤为突出。许多非洲国家粮食自给率在60年代初为98%，70年代末下降到82%，80年代再下降到60%—70%，90年代只有50%左右。目前，许多非洲国家已降到了50%以下。粮食进口逐年增加。自1980年起，非洲成为农产品净进口洲。2003年23个国家粮食短缺，进口粮食3820万吨。除玉米能基本满足地区需求外，45%小麦或80%大米依赖进口。2006年，撒哈拉以南非洲人均粮食产量只有84公斤，只及全球人均339公斤的24.8%。这次世界粮食危机使贫苦的非洲人民雪上加霜。
    从审视和维护中国乃至包括非洲在内的世界粮食安全计，农业“走出去”发展互利共赢的农业合作，具有重要的现实和长远战略意义。而农业“走出去”，将非洲作为先行目标市场，发展以粮食生产为主要内容的中非全面农业合作，不但是必要的，而且也有其紧迫性。
三、有利条件与不利因素
    中非农业合作有许多得天独厚的有利条件，同时也存在一些不利的制约因素。在新形势下，有利条件可以得到进一步巩固和发展，不利因素应该努力克服或变通利用。
    有利条件和机遇主要是：
    首先，长期以来，中国对非经济技术援助效果有目共睹，影响深入人心，非洲朋友称赞中国是他们“全天候的朋友”。改革开放以来，互利共赢的中非经贸合作更是取得了长足的发展。特别是2006年，我国政府发表的《中国对非洲政策文件》和胡锦涛主席在中非合作论坛北京峰会上宣布的对非八项政策措施，都把加强农业合作作为促进中非在更大范围、更广领域、更高层次上合作的重要内容之一，从政策和资金上予以大力鼓励和支持。这就为中国企业投资开发非洲农业，创造了良好的条件和有利的政策环境。
    其次，非洲农业资源十分丰富，发展潜力巨大。非洲地域辽阔，拥有世界上最多的尚未开垦的肥沃土地。非洲的可耕地占其总面积26%以上，但垦殖指数低，约6.4%，远远低于世界11%的平均水平。根据联合国粮农组织的调查报告，整个非洲可耕地面积为8.07亿公顷，已耕地为2.11亿公顷，占可耕地的27%。而且在已耕地中，仍有大量的休闲地和撂荒地，实际利用的土地只有1/4，土地开发潜力巨大。此外，非洲拥有草场约9亿公顷，若能在农牧业协调发展的前提下，部分有灌溉条件的地方可以作为宜农荒地开垦。
    非洲大陆地处南纬35°和北纬37°之间，赤道横贯中央，75%左右的土地处于南北回归线以内，热带和亚热带气候占绝对优势，年平均温度在20℃以上。只有南北两端和局部山区的年平均温度低于20℃。非洲南部地区日照一般比较充裕，全年平均日照时数为2400-3200小时，从东南沿海到西北内陆，日照数逐渐增大，十分适合发展种植业。绝大部分地区可一年两熟或三熟。
    非洲拥有水量充沛的尼罗河、刚果河、尼日尔河、赞比西河等河流，蕴藏着世界五分之二水资源，但目前开发程度十分有限，具有得天独厚适于农业生产的潜力优势。若能加大兴修水利工程的力度，扩大灌溉面积，耕地的复种指数就可能成倍增长，使粮食增产，适于粮食生产基地的建设。
非洲农作物种类繁多，粮食作物有玉米、水稻、大麦、高粱、豆类、木薯等，热带经济作物有可可、咖啡、棉花、天然橡胶、油棕、花生、剑麻、香料等。许多经济作物的产量在世界上占有重要地位：咖啡、花生各占世界总产量的25%左右，可可、丁香、棕榈油、棕榈仁的产量各占50—80%。物种的多样性为我国企业赴非洲农业投资提供了选择的机会。
    非洲海岸线总长达3万多公里，海域辽阔，近海渔业资源丰富，为发展渔业提供了有利条件。
    第三，非洲的政治、经济环境有所改善。
    非洲的政局在经历了20世纪90年代初的改革和动荡后，总体趋于稳定，朝着实现和平与发展的方向前进。2003年非洲处于军事冲突之中的国家有15个，但到2008年只有4个。随着非洲各国进行的改革与调整，非洲的宏观经济环境有了很大改善。从1995年至2008年非洲经济增长速度比以前大大加快。2008年以前的5年非洲经济每年平均以5%以上的速度增长。由于金融危机和高粮价、高油价的影响，预计2009年非洲经济增长速度有所放慢，但仍可能保持2%。政治的较为稳定和经济的增长，为中非农业合作营造了较为稳定的政治经济环境。
    第四，发展农业，应对粮食危机，是非洲国家的迫切要求。历来农业是大多数非洲国家的经济支柱，但由于历史上长期殖民主义统治，农业畸形发展，粮食生产逐年下降，目前，非洲粮食危机非常严峻。农业是基础的思想被越来越多的非洲国家政府所认识，许多国家正在把农业和农村经济作为着力发展的重点领域，首要目标是应对日趋严峻的粮食危机。同时，为借鉴中国发展农业的成功经验，大多数非洲国家都表现出与中国合作发展本国农业的强烈愿望。为了吸引外资进入农业领域，许多非洲国家还相继出台了土地租赁、农业税和农机具进口税减免或退税等优惠政策。如，陕西农垦同喀麦隆签订的合作协议规定，喀政府承诺无偿提供项目所需土地，使用年限90年；在项目实施期间，免除项目所需农业设备、机械的进口关税。这为我国企业到非洲投资农业提供了有力的政策支持。
    第五，中非农业合作具有很强的互补性。非洲农业仍沿袭粗放型经营方式，生产和管理技术落后。但非洲有中国需要的自然资源和市场，中国有适合于非洲需要的先进适用的农业技术、管理经验、农机设备和资金，特别是杂交水稻、病虫害防治、畜牧养殖、旱作农业、农田水利建设、沼气利用等都具有比较优势。中非农业合作开发有着很强的互补性。
不利因素和挑战主要是：
    1、土地荒漠化和贫瘠化日显严重。非洲土地荒漠化和贫瘠化日显严重，很大程度上制约着农牧业的发展，造成土地生物量和经济生产潜力降低，草场载畜量大大下降。根据联合国非洲经济委员会和非盟委员会今年5月28日共同发表的《2009年非洲经济报告》，非有5亿公顷土地贫瘠化，占世界土地贫瘠化的27%。在这5亿贫瘠化土地中，65%为农田，30%为牧场。土地日益贫瘠化，是撒哈拉以南非洲大多数国家农作物严重减产的重要原因之一。
    2、自然灾害频繁，疟疾和艾滋病多发。非洲旱灾、台风暴雨，蝗灾等病虫害频繁；疟疾和艾滋病多发，据世界卫生组织估计，全世界70-90%的疟疾病例都发生在非洲。撒哈拉以南非洲人口的64%，妇女的70%感染艾滋病。北非地区发病率最低。
    3、基础设施落后。非洲农业基础设施落后，田间排灌设施陈旧老化，基本上“靠天吃饭”。非洲灌溉面积仅占耕地面积的7%，有的国家还不到1%。灌溉区域不仅面积小，而且分布也不平衡，占非洲15%耕地的北非灌溉农业较为发达，2002年，埃及、苏丹和摩洛哥的灌溉面积占北非农田总面积的50.03%，而撒哈拉以南非洲大多数国家灌溉面积不足5%。此外，撒哈以南非洲道路十分不发达，交通极不方便。非洲的电力工业和通讯也非常落后。
    4、现代农业技术和管理人才缺乏
非洲农业仍以小农经济为主，95%的耕地由小农户用落后的传统的方法耕作。提高农业生产力水平的关键是要提高劳动力的知识技术水平，要拥有现代化的农业技术人才。但是非洲国家教育事业严重滞后，人口文化素质普遍低下，文盲率高，现有各类农业大专院校师资短缺，培养能力有限，致使现代农业人才缺乏。这是制约非洲农业发展的重要因素。
    我国企业投资非洲开发农业，要认真研究有利和不利因素，综合权衡机遇和挑战的客观条件，并结合自身实力和需求，找准进入非洲农业市场的切入点。可选择对我友好、政局稳定、自然条件（环境）和农业资源适合、已有农业技术示范中心或经贸合作区的国家作为切入点。如，东部非洲：埃塞俄比亚、坦桑尼亚、苏丹等；中部非洲：安哥拉、刚果（布）、刚果（金）、喀麦隆等；南部非洲：莫桑比克、南非、马达加斯加等；西部非洲：加纳、尼日利亚、塞拉利昂、马里等；北部非洲：突尼斯、埃及、摩洛哥等。
四、新形势下，可资借鉴的对非农业合作新做法
    总结我国传统援非农业项目的经验教训，我国有些企业在实践中创造出一些符合市场经济条件的对非农业合作新做法，实现互利共赢和可持续发展，可资借鉴。主要有：
    （一）以人为本，通过合作项目的实施，让当地社会和人民真正感到、看到给他们带来实实在在的好处。如，中兴能源在刚果（金）投资办农场，以换位思考的辩证思维方式，读懂和理解所谓“非洲有人会偷东西”的社会现象（人家认为，你在我的土地上种地，我拿一点不觉得是偷东西），进而在获得一块土地后，就划出10%的面积，让附近村落派人来耕种，中兴公司提供所需农资，收益归对方。陕西农垦在喀麦隆从农业项目开垦试种时起，就十分重视吸纳当地农民务工，以帮助解决就业问题，增加农民收入。2006年，仅在试种期间就雇工10400人次。
除通过互利共赢的农业合作项目本身惠及当地社会和人民外，建立和谐“社区”，也是保障中非农业合作开发可持续发展的重要方面。中成（集团）、陕西农垦、中兴能源等，都曾长期或正在非洲农业领域打拼，他们感受最深的是农业开发很不容易。你利用了当地的土地和劳动力，成天和当地农民打交道，应该为当地老百姓办好事，干实事，修筑道路、桥梁、水利工程等基础设施，建立相应的学校、医院，解决当地就业问题，帮助他们致富，建立和谐“社区”，履行社会责任，让当地老百姓享受到与中国合作的成果。这样，才能保障中非农业长期合作，互利共赢，可持续发展。我企业的经验表明，这样做的结果，深受当地政府和民众的欢迎，他们说：中国人是我们的朋友，中国人帮助我们种大米来了！
中国《援外八项原则》精神及其在援非工作中的贯彻落实和生动体现，至今仍在非洲受援国政府领导层和广大人民中广为传颂。这种精神，应该很好地同今天市场经济体制下对非互利合作结合起来，这对推动和保障中非农业合作可持续发展，实现和谐共赢是大有裨益的。
    （二）创新合作经营模式。陕西农垦在喀麦隆农场试生产示范作用开始显现的同时，即着手培训当地农技人员，而且是就地培训和请到中国培训相结合。这是我援外项目中技术培训的传统成功做法，也是经营本土化的一种有效途径。而3+3的合作经营机制，即对方提供土地、劳动力、田间管理，我方提供农机、种子、技术指导，合作经营，收益双方对半分成，则是一种合作模式的创新。中兴能源同刚果（金）的农业合作中，创造出了3+2和4+1的合作经营新模式。3+2，即我方出钱、技术、种子，当地出土地和劳动力；4+1，即我方出钱、技术、种子、购置或租赁土地，当地只出劳动力，合作经营，利益共享。
    据了解，我有的企业还正在就建立股份制农业合作经营模式问题，同非洲相关国家进行积极探讨和尝试。
    （三）前期切实做好市场调研，执行中实行科学的集约化管理，规模经营，提高综合效益，是我有的企业对非农业合作的成功经验之一。这些企业都十分重视前期市场的考察和调研工作，并通过先进耕作方法试验准确掌握目标市场国家土壤、水质、季节、气候的翔实数据，积累防治病虫害、鸟害等方面的经验。在此基础上，因地制宜制定土地开垦和耕作规划，实行集约化管理，开展多种经营。陕西农垦在喀麦隆开办农场之初，就十分重视相关资源的合理配置和整合。一方面着手修建配套的水利灌溉、道路、仓库、晒场等基础和辅助设施，引进先进技术、加大资金投入、购置大型农机具，同时通过试种，筛选出能适应当地自然条件的作物优良品种，并进行杂交育种，提高作物品质和产量。目前，已培育出水稻、玉米、木薯等优良作物品种，且大米加工和销售、木薯加工生产酒精等项目已列入双方协议和开发计划，同时还准备开展鸵鸟等养殖业，逐步实现以粮食生产为主的多种经营。中兴能源在对刚果（金）进行深入实地考察调研后，参照中兴通讯开拓非洲市场的成功做法，总结在印尼和马来西亚种植棕榈的经验，提出了在昔日曾是棕榈起源地之一的刚果（金）建设以棕榈种植为长期经营项目，同时种植玉米、木薯等短期农作物的大规模综合农业种植、加工的战略规划，得到了刚果（金）总统的认可和支持。由于棕榈成熟周期长，一年育苗，三年成长，第四年才开花出油，所以在前四年先种植玉米和木薯，长短结合，以短养长。将来木薯加工生产酒精作为生物质能源。目前，中兴能源已同刚农业部签订了10万公顷棕榈种植与开发MOU（备忘录）；在金沙萨市购买了300多公顷土地，并已开始开发；取得了赤道省200公顷棕榈育苗园的土地使用证。双方正式成立了棕榈项目联合办公室和执委会，开始启动棕榈项目的实施。
    中成集团先后对多哥、马达加斯加和塞拉利昂等三个我援建糖联，以及贝宁、马达加斯加（两个）糖联的综合租赁开发经营，为巩固我援外成果，促进项目所在国的经济社会发展，探索与开拓以糖业租赁为基础的境外资源型实业投资业务的发展，提供了很好的经验。
    （四）从我企业在非洲经营农业开发的经验看，有一点非常值得注意。据了解，我企业获取农业用地的方式主要有三种：购买、租赁和协议无偿划拨。其中，购买当地土地最为敏感，因有的国家明令禁止出售农用地，且一般认为，土地转让的应是使用权，而不是产权；协议无偿划拨，则要经过艰苦谈判；权衡利弊，还是租赁比较适宜。
    鉴于上述我企业投资非洲农业，应处理好三种关系：经济利益（共赢）、社会关系（和谐）、国际关系（国际竞争）。同时，面对中非文化差异和社会制度、政治体制的不同，以及非洲十分艰苦的自然环境，我企业还要有决心加耐心，发展艰苦奋斗，勇于开拓的农垦精神。
五、国际对比
    近来一提到中国农业“走出去”，便被西方媒体炒得沸沸扬扬。其实，被西方媒体称之为“海外‘屯田’”的农业“走出去”，对世界很多国家来说已经不是什么新鲜事。
    据了解，中东及北非地区一些农业资源匮乏，但石油资源丰富的国家就有类似的考虑。韩国和日本更是都在加紧拓展海外农业。据韩国《首尔经济》报道，日本上世纪40年代在东南亚建立了农场，80年代将垦荒范围延至中国等地。《朝鲜日报》报道称，日本在海外拥有1200万公顷的农田，这相当于日本国内农田面积的3倍。韩国媒体报道，截至2007年底，相继有29家韩国企业“走出去”，在海外垦荒种地，但目前已有近半数企业撤出当地。值得注意的是，目前世界四大粮商已经垄断了全球粮食80%的交易量，且这种势头还在蔓延。如，据《日本经济新闻》最近报道，日韩联手要同世界四大粮商之一的邦吉合作在美国建粮食出口基地，种植小麦、大豆、玉米等作物。
    日本海外“屯田”的几个特点。
    一是鼓励日本移民在当地购置土地建农场，进行生产和出口的规模经营。这是日本在巴西农业开发的成功之举。
    二是通过购买当地经营农产品贸易和拥有土地并专门从事农业生产的这两类公司的股份，不仅掌握了粮食的出口渠道，也掌握了生产自主权。这是三井物产在巴西参与农业生产迈出的第一步。
    三是与当地人联营。在投资比例上，外国政府以提供土地等方式出资51%，日本以提供农业机械、基础设施的方式出资49%。
    四是日本不直接在海外农场种植玉米、大豆等需求量大的作物，而是以与当地农户签订购买合同的方式来确保供应。
    从上世纪70年代开始，韩国企业就赴海外垦荒，但多数企业没尝到胜利的甜头。其中教训在于，事先未对欲购置土地的状况和利用需求进行系统调查，以及缺乏资金等，导致事与愿违。
    另一方面，为避免与日本竞争，韩国决定，企业可以进军缅甸、泰国、柬埔寨等日本企业较少进入的东南亚国家和俄罗斯边疆区，并将这些国家和地区作为韩国建立海外粮食基地的最佳候选地。
    在海外“屯田”的问题上，日本和韩国政府均持积极支持的态度。日本政府的做法是：
    1、为促进企业在海外经营农场增加预算，提供财政支持；     
    2、如民间企业有意投资海外农业，投资环境调查费用的50%由国库提供；
    3、主动提供信息服务。
    韩国总统李明博亲自过问“建立海外粮食基地”问题，但韩国政府的相关优惠政策和鼓励措施，尚不明确。
    从目前情况可以看出：1、日韩等国海外“屯田”的重点还不在非洲；2、别国海外“屯田”的投资者，很少考虑租地、买地种粮能为当地解决粮食、就业和带动经济发展等社会责任问题；3、加入WTO后，跨国粮商虽未把在我国“屯田”种粮作为重点，但却采取参股、大范围兼并中国大豆加工骨干企业的办法，控制大豆的进口权、采购权和定价权，致使我国豆农、油脂生产企业蒙受巨大损失。此外，在小麦、大米等粮食生产和加工领域也存在类似问题；4、在海外租地种粮和买地种粮，两相比较，购买土地更为敏感，值得认真考虑。
六、意见、建议
    （一）建立健全部际指导协调和监督管理机制，统筹中非农业合作开发职责。建议由商务部牵头，会同外交部、国家发改委、农业部、财政部、国资委，以及相关金融机构等，建立部际中非农业合作指导协调和监督管理机制，负责统筹中非农业合作开发职责。下设专家指导协调小组和办事机构。
    （二）认真贯彻《中国对非洲政策文件》和胡主席在2006年中非合作论坛北京峰会上宣布的对非八项政策措施，进一步研究制定切实可行的支持中非农业合作的具体政策措施，并抓紧落实。
    （三）在综合利用我国对外援助资金、中非发展基金、优惠贴息贷款的同时，建议建立“中非农业合作经济发展基金会”（简称“基金会”），根据2004年国务院颁布的《基金会管理条例》执行和实施。可采取政府、企业和个人共同出资融资的办法，拓宽融资渠道，支持我国企业投资实施非洲农业及其相关基础设施项目。与此同时，加大保险力度，增加投资非洲农业领域的防雷击、鸟虫害、当地疾病等自然灾害的险种，并提高保险额度。当前，可考虑对前期考察结束并签约的项目，政府给予考察费用50%的补贴等。
    （四）参照国内支持“三农”的优惠政策，给予赴非投资农业的我国企业以适当财政支持，如合作项目所需的农资、良种、农机具购置补贴等。
    （五）建议我国政府同有关国家商签农业合作框架协议，商请对方能给予我农业投资项目享受我援外项目的优惠政策，如所需农机设备及生产资料等的进口关税减免等。
    （六）我援非农业技术示范中心相结合，相互支持，促进农业技术推广，巩固合作项目成果和可持续发展。陕西农垦既有农场合作项目，又承担我援喀麦隆农业技术示范中心，效果很好。中兴能源亦请求我政府能在刚果（金）援建农业技术示范中心。
    （七）加强服务。政府主观部门和我驻非经商机构应该及时提供对非农业合作的相关信息和指导意见，同时注重总结交流我企业在农业“走出去”方面的成功经验和应注意的问题。其中，编纂《非洲农业地图志》及非洲国别农业地图志，向企业提供非洲农业综合性基础参考资料。