荣朝和 武剑红：铁路债务危机与改革思路

铁路债务问题已经迅速发展到其现金流断裂无法掩盖的地步，如不能及时妥善处置，铁路部门借债还息恶性债务的累积额将会超过万亿元

铁路债务问题已经迅速发展到其现金流断裂无法掩盖的地步，其膨胀之快和影响的严重性将超过人们愿意接受的程度。如不能及时妥善处置，铁路部门借债还息恶性债务的累积额将会超过万亿元，而该行业无需很久每年所要吞噬的外部救助数额就会高达当年全国GDP的1%，大大超出财政和金融系统的承担能力。当务之急是要尽快对过度规模的无碴轨道客运专线建设实施必要的关、停、并、转，制止铁路债务继续大幅度增加的势头，最大可能地减少损失。此外，还有必要把铁路债务危机放在铁路改革以至综合交通体制改革的总盘子中一起解决。铁路必须尽快实现政企分开，并分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司，有利于各司其职并逐渐消化债务。

由于前期高铁建设思路与决策失误的原因，相关问题在短时期内就迅速累积起来，并发展到相当严重的程度。需要深入认识目前铁路债务问题的严重性，特别是该问题已经发展到只靠铁路自身不但无法根本解决而且在短期内都已难以维持的地步。必须由中央尽快采取果断措施综合性地进行妥善处理，以便化解当下难题，同时也有利于未来该行业以至整个财政金融领域的稳定和良性发展，尽最大可能地减少损失。

一、 问题的严重性与急迫性

2011年“7.23” 重大事故以后，国务院常务会议决定开展高速铁路及在建项目安全大检查，适当降低新建高速铁路运营初期的速度，对已经批准但尚未开工的铁路建设项目重新组织系统的安全评估，并暂停审批新的铁路建设项目。事故调查组的报告已经正式披露了近年高铁建设中严重存在的安全问题。最近，为解决铁路大量拖欠应付款和出现巨额经营亏损问题，国务院又协调多部门帮助铁路发行“政府支持债券”并获得应急贷款，同时准备对铁路亏损进行补贴。这说明，建设决策重大失误致使该行业财务现金流出现的问题也已经到了相当严重的程度。如不果断采取有力措施，铁路债务问题会迅速演变成为一场债务危机，并进一步蔓延影响到其他相关产业部门甚至危及国家财政和金融系统的安全。

2005年以来铁路建设规模和债务规模急剧扩大。目前占主导地位的铁路建设投融资模式是由部省成立合资铁路项目公司，除资本金的一部分由地方筹集（主要是以由地方融资平台向银行贷款和社会发债的形式筹集的）外，其余约80%的资金均由铁道部负责。一直被作为铁路部门内源性资金及贷款与发债主要信用依据的铁路建设基金，每年约有500～600亿元。此外，在运输主业开始亏损并需要用多种经营盈利来补贴的情况下，铁路部门每年还将约200亿原本应用于既有铁路的更新改造的固定资产折旧提成投入新线建设。铁路基建投资从2004年的532亿元猛增到2010年的7009亿元，其中大部分投资都是铁路部门通过贷款、发债及各种短融方式筹集的，这使得铁路债务的余额逐年大幅度上升。按照公布数据，2010年底铁道部的总负债为1.8918万亿元，2011年上半年末为2.0907万亿元，资产负债率为58.53%。预计2011年底铁路部门的总负债将达到2.3万亿元，无论是债务规模还是其增速都已到了非常严重的程度，因为每年征收的全部铁路建设基金再加上可用的折旧提成，连支付债务利息都不够。

2010年铁路部门总债务中有69.28%是长期债务，表面看起来似乎这些才属于铁路的建设债务，但实际上主要包括短期负债和应付款的流动负债具有更大的杀伤力。在之前货币政策宽松条件下，铁路部门利用了短期融资以“倒短”的办法希望降低建设融资的财务费用，但紧缩后无“短”可倒，致使当期偿债压力激增，这部分短期负债2010年底已超过1300亿元。2010年底铁路部门的应付款则已超过4500亿元，这些欠款的绝大部分是施工企业、供货企业和机辆制造企业为铁路垫付的款项。拖欠应付款造成大批施工、供货与制造企业现金流出现问题，甚至引发民工欠薪等社会稳定问题。铁路债的偿还违约也会影响大批基金、保险、理财以至社保资金的安全，并波及到社会。这也是为什么2011年下半年铁路获得的3000亿元新债务资金被明确为“维稳安定资金”，必须用于偿还应付款，并进行即时追踪审计的原因。

除了目前已有的2万多亿元债务，据报道把已经开工的项目投资建完至少还需要2.8万亿元，但铁路部门在资本市场上已经面临融不到资的窘境。同时，人们最不愿意看到的偿债违约也已经开始了。由于自身经营现金流与巨额债务的规模完全无法匹配，其实铁路早就采用寅吃卯粮的方式，通过借新还旧来以债抵债了，更为严重的是必须饮鸩止渴式地依靠举债去付息。只不过前段货币政策的宽松一时掩盖了其风险性，而货币政策收紧再加上金融监管对单一客户贷款以及发债额度比例的规定即将突破，一下子就使铁路部门失去了继续举债的资格，并使其原已紧绷的现金流瞬间断开，投资建设几乎已无可能。

问题还不光在于铁路债务过重导致的还本付息压力，相比之下，未来长期大幅度的运营亏损正预示着更加黯淡的前景。待到大批客运专线建成运营，其长期的巨额亏损更将无法承受。目前已经或即将开通的高铁与城际客运专线几乎全部亏损，除少数繁忙干线和城市化连片地区的线路在三五年以后有望逐渐减少亏损，但在相当长时期内也很难实现全成本核算并盈利，其他绝大多数项目将会陷入长期和大幅度亏损的境地，没有外部救助根本维持不下去。考虑到铁路运输主业已数年亏损，以及可能的调价步伐赶不上成本上升和亏损增加的速度，未来出现铁路行业每年的亏损额迅速达到甚至超过一千亿元的局面不会太令人意外。

铁路部门负债大幅增加但其资产负债率还一直维持在60%以下，这使得很多人不以为然，认为铁路的财务状况还不算太坏。其实铁路部门尚能保持低资产负债率的主要原因是它的“在建工程”资产增速快，2009年和2010年其在建工程分别为8422亿和1.2782万亿元，占资产总计的比重分别为34.28%和38.81%。一旦基本建设速度放慢或停止，其借债还息和借债运营的做法马上就会使资产负债率陡然攀升，加上巨额运营亏损对铁路资产中权益部分的侵蚀，甚至连资不抵债都并非遥不可及。

也就是说，目前我国铁路行业已经深深陷入严重的债务危机之中。铁路行业在自身现金流被基本漏空的情况下，实际上不但已经失去任何建设所需要的内源性投融资能力，而且也在很大程度上失去了相当长时期内的财务自生能力。如果处理不当，铁路的恶性债务将会越滚越大，并很快变得无法收拾，不但整个铁路行业无法自拔，还必然会较为严重地拖累银行以至整个金融系统，并不可避免地危及国家财政的安全。

二、 尽快解决问题的必要性

有些意见主张“十二五”期间应下决心完成已经开工的铁路项目，在这之后铁路债务问题就可以随着运输的增收而逐渐化解。我们认为这只是一厢情愿的盲目乐观。首先，很多铁路项目的合理性需要重新审视，特别是相当普遍地存在着标准过高、过度专用和建设过度超前问题；其次，项目建设普遍超预算，2.8万亿不会是最终数字，大量属于“三边工程”的项目在实施中调概增加30%～50%，变成3.6～4.2万亿甚至更高都是完全可能的；第三，新线集中投产增加大量亏损，而绝大多数新线扭亏所需要的不会是一个短时期，铁路自己根本撑不到那个时候；第四，无论是2.8万亿还是4.2万亿投资，铁路部门自己都拿不出哪怕是十分之一的自有资金，因此只能是继续增加其已经非常沉重的债务负担。对这些重大问题不重视不解决，铁路债务危机非但不会得到缓解，反而会迅速膨胀并爆发出来。

中国人口多、国土大，建设一定数量的高速铁路是有必要的，但让高速铁路全面开花，甚至要“条条新线三百五”（即时速350公里及以上）就有问题了。正在大规模建设的各类客运专线，包括高速铁路和城际铁路，更准确说都是高速客运动车组的专用铁路。专用意味着排他，而在铁路运营中过分排他就是自动放弃极端重要的运输密度经济优势，成本代价极其高昂。最大的问题之一是在客运专线建设中，不顾我国许多地方是软土地带的国情而普遍采用超高标准的无碴轨道技术。无碴轨道从理论上说维护成本会很低，但由于无碴轨道对线路“无沉降”的要求是以毫米计算的，为达到标准只能大幅度增加建设费用。即便如此，仍旧不能避免线路路基在中长期内的自然沉降和由于地下水开采等引起的沉降，这使得安全隐患会长期隐藏在高铁体系之下。由于无碴轨道的设计建造标准，这些线路不能承载货运列车，也不能再改造成为有碴轨道。而且，由于高速线路（包括有碴轨道）需要对曲线部分的外轨加高以克服列车离心力的要求，也造成即便是稍低速度的客运列车也不能在上面行驶。这使得大批即将建成的客运专线面临着没有足够客源需求开行足以达到经济数量的高速列车，又不能开行真正为社会所需要的普通客货列车，以至于陷入长期大幅度亏损的严重局面。

铁路是运输密度经济非常显著的运输方式，长期在运输密度不经济的状态下运营其财务状况就难以维持。西方国家当年在铁路建设高潮以后又大量拆除铁路线，在很大程度上就是因铁路过度建设运量过低而无法维持的结果。一条复线高铁所形成的运输能力以运输密度计至少可达每年上亿人公里∕（线路）公里以上，折合日均旅客运输密度大约为28～30万人公里∕公里左右。铁路的巨额投资需要足够多的实际运量去摊薄成本，因此运输密度对于任何铁路的效率以至生存都是决定性因素。有专家估计目前的高铁造价和运营成本在现有票价水平上至少需要5000万人公里∕公里的年运输密度，即日均14～15万人公里∕公里才能真正打平。年运输密度在1000万人公里∕公里以下的客运专线，在其他列车不能上线在的情况下，不但运输能力必然大量闲置，而且运营收入也很难抵偿其短期变动成本和利息偿还，将成为长期的不良资产和问题资产。

铁路部门近年一直强调客货分线后可以腾出既有线的能力运货，但由于大多数普通旅客不会很快转变为高铁乘客，结果在多数通道上大幅度增加货运能力的想法其实难以实现。也就是说，除运输需求超大的那些运输走廊之外，充分技术兼容、合理客货混运以及不同类别列车混跑，应该是铁路在规划设计与运营中不可随意放弃的原则。时速最高可达200多公里的普通铁路实际上已能满足我国大多数客货运输需要，而普通铁路的造价（包括改造）和运营成本相比都要低廉得多，其车站站址与间距也更有利于铁路不背离为绝大多数普通旅客提供服务的根本宗旨。普通铁路显然也更适于解决长期困扰我国的煤炭运输问题。目前各地都热衷于建设造价高昂且过于专用的高铁，还有一些原本需求较充足的通道（如京津间和沪宁间）内竟几乎同时建起多条最高标准的客运专线，运量分散更会使每一条高铁线路都难以为继。因此，除了在少数人口密集、经济相对发达地区且尚未过度建设的项目，绝大多数高铁线路开通以后将长期难以达到保本所需要的运量水平，整个客专系统在总体上长期大幅度亏损将不可避免。随着一大批此类项目相继开通，亏损大幅攀升和偿债剧增的双重压力必然不断加剧铁路全行业资金链的断裂程度。

在现体制下铁路超规模的大发展过度透支未来，已明显超出了自身以至全社会的承受能力。然而据了解，目前有关部门更多只是满足于采取能让铁路部门获得发债和贷款的能力以便继续从资本市场融资。这种只关注短期临时应对措施，而无视债务危机已经来临的做法是十分危险的，不但会进一步加剧未来解决问题的难度，而且这些措施本身就维持不了多久。
按照当前的投融资模式和短期应急对策，即仅由中央财政信用的名义担保来支持铁路部门继续举债建设，如果铁路每年基建投资维持在2010年的7000亿元，则“十二五”期间铁路部门的债务余额将超过5万亿，年利息支付将超过3000亿元；如果铁路每年基建投资降至5000亿元，则该期间铁道部的债务余额将超过4.2万亿，年利息支付将超过2500亿元；即便每年基建投资降至3000亿元，“十二五”期间其期债务余额也将会达到3.3万亿，年利息支付将超过1700亿元。显然，不但任何新融到的资金都将进一步增加该行业的恶性债务，而且金融市场能否允许这样的事情继续本身就是个巨大疑问。

铁路债务危机即将成为一个黑洞，绝不是只要再增发几次政府支持债券和应急贷款就可以解决问题的，其规模膨胀之快和影响的严重性会大大超过多数人愿意接受的程度。其实，铁路部门所有的贷款和发债都是建立在国家信用基础之上的，因此在其债务出现违约的情况下，这些“或有债务”将会立即转变为中央财政的直接责任，这种不正常提高铁路债务信用等级的做法，促使借贷双方对风险防范都采取了机会主义的态度。如果不能及时解决这一次铁路债务危机，铁路部门仅借债还息恶性债务的累积额将会很快超过万亿元，而该行业无需很久每年所要吞噬的外部救助数额就会高达当年全国GDP 的1%。这一完全可能变为长期的负担将大大超出我国中央财政和金融系统的承担能力，必须对其有所警惕并尽量避免这样的事态发生。此外，由各省融资平台以贷款和发债形式筹集的数千亿元铁路建设资金也面临着同样的风险。若再不控制，让“十二五”期末铁路部门和地方政府的铁路债务达到5万亿左右，相当于同期全国GDP的8～9%，其危险性不言而喻。

在这方面有国际教训的前车之鉴。1964年因修建性新干线和长期经营不善，日本国铁开始亏损，以后其亏损和债务迅速增加。在国家每年支付巨额补贴的情况下，国铁的年亏损额在1985年竟达到顶峰的1.85万亿日元。为减少亏损，国铁曾寄希望于不断提高运价，1977年后的十年间先后13次提价，仅1986年的运价水平就比1980年提高了38%，但仍无济于事。到1986年，国铁的长期债务余额高达37.1万亿日元，相当于当时日本GDP的16.8%，只得被迫进行改革。尽管后来通过出售原国铁资产和JR公司股票等偿还了一部分，日本国家财政最后还不得不负担了近2∕3的国铁债务，并至今仍在以向国民征收香烟税的形式缓慢消化。

国内外无数案例都已明示过，高起的融资成本、低于预期的收入和脆弱的预算能力是导致债务关系迅速恶化变质的三个基本因素。我国铁路的债务危机由于多次错过化解机会显然已变得难以避免，现在到了必须认真思考如何处置的时候。解决这次铁路债务危机，中央政府如果不能在“十二五”期间大规模动用财政资金接盘并直接投资铁路建设，就需要下决心尽快控制债务规模并通过体制改革处理善后问题。我们认为，目前最重要的不是如何使铁路部门能够借到更多钱，而是要对在建项目进行认真“诊断”，尽快实施必要的关、停、并、转（如将在建的兰新、贵广等一批客专项目改建成货运为主的混用铁路），制止铁路恶性债务继续大幅度增加的势头，同时妥善重组现有债务。必须弄清什么才是合理的铁路网络形态，特别是要尽量减少会沦为不良资产的无碴轨道客运专线，强调“宁肯慢一点，但要好一点”才能避免更大损失，也才能使铁路真正得到更好的发展。

三、 债务危机处置与铁路改革建议方案

铁路建设和发展模式在过去数年出现重大失误，不但彻底损伤了行业自身肌体的财务自生能力，而且已经严重侵害国家的经济命脉。这次典型的“大折腾”造成巨大资源浪费和损失，拉升社会运输成本，更使中国铁路丧失了应有的良性发展机会。有些同志至今仍然主张继续保留铁道部，以便让其作为责任机构处理已经累积起来的巨额债务并完成铁路建设任务。而我们认为尽快实现铁路的政企分开和建立综合交通运输管理体制，撤销铁道部，才是铁路债务危机得到有效处置并使铁路真正得到良性发展的先决条件。几乎所有国际案例都证实了铁路债务困局主要是由政企合一的体制所造成的，因此也只能靠体制改革解决，而绝不能反过来把债务处置理解成是改革的前提。而且，铁道部以政府部门作为债务主体本来也严重违反了相关规定。

这段时期我国铁路暴露出的部门利益至上、政府职能错位（包括缺位和越位）、权力缺少约束等严重问题，其根本原因都与政企不分、部门分立以及国家未能制定合理有效的铁路政策有关。只乐见加快建设却忽视建立制度与规则，甚至纵容破坏规则的做法是危险的，而部门及前领导人在有意垄断信息、隐瞒问题和误导舆论等方面的情况也非常严重。延续这种体制只能是进一步增加问题的严重程度，并加大社会成本。那种交通建设资本金不到位，仅以少量财政资金撬动大量债务资金的融资模式，造成部门之间无序占有甚至抢夺资源以至于严重扰乱财政金融秩序、损害整个国家利益的状况再也不能任其继续发展下去了。政企不分体制和缺少政策方向所造成的严重问题，必须果断地通过政企分开和明确政策方向去纠正。

我国综合交通体制的改革已经严重滞后，其不良后果之一就是这次铁路债务危机失控。近年铁路在规划和建设中的许多失误，恰是由于其游离于综合交通体制之外，单一方式利益至上并不断膨胀所导致的。结果必然是背离社会需求的方向，资源配置严重扭曲，综合交通体系的效率当然也难以保障。从这个角度看，综合交通的大部制必须坚定不移地继续推进，而当务之急是铁路政企分开，并将相应行政管理职能尽快并入交通运输部。将铁路部门行政职能并入交通运输部，有利于在综合运输的体制下通过综合规划统筹考虑资源合理配置、统筹配置运力并提高运输效率，降低包括高铁的运营亏损，同时利用车购税、燃油税等收入统筹解决债务问题。也就是说，应该把铁路债务问题放在铁路改革以至综合交通体制改革的总盘子中一起解决。

改革必有代价且需要决断，但改革方案的设计必须稳妥。国家财政没有能力因为铁路改革就一下子将数万亿不良债务销账，而刚在财政支持下清理过大笔坏账的各上市商业银行，也经受不住大批铁路债务集中违约的打击，因此需要建立有效的债务清偿和处理机构与机制。首先是不能在失控状态下继续大幅度增加恶性债务，然后尽可能相对平稳地通过各种可能途径逐渐消化掉已有债务。作为实施铁路政企分开方案的组成部分，应该分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司。

由于任何铁路线上的客货运输一旦开通，其属性就使得相关公共运输服务不能随意中断，因此在任何铁路改革方案中，使运营企业具有财务上的可持续能力都应该是基本条件。当然，改革还必须使运营企业具有提高效率、改善经营和承担社会责任的动力，我们无疑也必须这样做。铁路运输总公司要负责国铁系统（也包括近期建设的多数部省合资铁路）的客货运营，承担相关设施设备的购置、更新改造以及部分有效益的新建项目，同时也负责一部分债务余额（其比例需要认真研究）的偿还责任。

至于铁路运输的调度指挥问题，其实并非像铁路部门长期坚持的那样非由它自己直接掌管并实行统一调度不可。至少在政企分开并成立铁路运输总公司的条件下，调度指挥权限完全可以由后者承担。而下一步铁路运输市场引入竞争和建立反垄断规则等问题，包括调度权的重新合理配置，也正是需要在政企分开的背景下才真正有可能实质性地推进。为解决最紧迫的债务危机，我们首先必须实行政企分开，同时确保整个路网的运输安全与稳定，然后再回过头来解决企业效率边界、公益性运输、引入社会资本与市场秩序等问题，当然还包括地方政府在区域性铁路的责、权、利以及省部合资铁路的运营管理合理化问题等。

铁路建设与资产管理总公司作为承担专门职能的特殊企业，类似于将日本铁路改革时所分别成立的铁路建设公团、新干线保有机构及清算事业团合并。要由它负责今后一段时期内国铁系统相关基础设施的投融资与建设，同时也负责相关资产的管理和债务偿还。铁路建设与资产管理总公司承接一定时期内原铁路部门在部省合资项目公司中的权属，建成后的铁路设施委托或转让给铁路运输总公司负责运营。该公司需要接受包括降息、停息等减负办法的债务重组，但无权增加任何新的恶性债务，其建设能力将根据每年获得的财政与其他投入和规范化的融资能力决定。未来铁路建设与资产管理总公司所承担建设与债务偿还的可能资金来源渠道包括铁路设施的转让与租赁收入、相关资产的出售或处置收入、部分铁路建设基金收入、其他社会资金投入以及中央专项基金的投入（可考虑部分来自燃油税和车购税）等。当然，也可考虑将上述铁路建设、投融资与相关资产管理及债务偿还两项职能分开，分别设立特殊机构负责。

总之我们认为，目前已变得十分危险的铁路债务危机原本并无必然发生的道理。“高铁大跃进”是铁路部门前领导人制造和利用行业信息不对称等条件，故意夸大政企不分体制具有“集中力量办大事”优势，钻国家规划空子，有意推迟改革并违反基本建设和市场经济基本规律，结果走向反面同时付出重大代价的典型教训，它从本质上严重违反了科学发展观和转变发展方式的要求，也暴露出我们在政策制定与执行领域存在的体制机制问题。巨额铁路债务的违约现已无法避免，相应的债务重组也已不可回避，而债务危机的尽快成功处理必须与在铁路行业建立起长期合理有效的公共治理结构，以及建立综合运输体制一并统筹解决。我们还认为，此前曾指定先由铁路部门负责提出铁路改革方案的决定，已经明显不适应目前新的情况，而且多年的事实已经清楚说明，铁路部门本身作为主要改革对象不合适由其自己提出改革方案。因此，建议尽快改变铁路改革的决策部署，在更高层次尽快研究铁路改革方案并加快推进。

荣朝和、武剑红为北京交通大学经济管理学院教授