农村教育,医疗的制度分析

zf1982

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收藏 2007-02-03

导论
 从标准的经济理论来看，公益物品的供给，政府应该发挥重要作用，而私益物品的供给，市场应该发挥重要作用。不过，这仅仅是经济学的规范理论。
 从政策角度来看，公益物品的供给,除了政府发挥作用之外,社会和市场,也可以不同程度地介入，而私益物品往往因其有局部的公共性而也有政府作为的空间。这样做，虽然不符合标准的经济理论，却更加符合实际。而这一点，则是公共政策的特色逻辑。
 教育、医疗和住房，到底是公益物品还是私益物品，从规范角度来讲，是比较难以简单回答的问题。其复杂性不仅表现在其内部还可以进行具体的细分，有些具有公益性，而有些具有私益性，有些则具有混合性，更在于它们实际上都是人工产品，其背后的政策选择往往决定了其是公益还是私益，而其公益还是私益的属性，又反过来影响相关的政策选择。
 本文将着眼于收入分配，围绕教育、医疗和住房等领域存在的相关政策问题，着眼于当前的热点，以及收入再分配问题，分析教育、医疗和住房的物品属性及其政策意义，现实的问题及其政策逻辑，当前的热点问题及其政策逻辑。其目的是揭示教育、医疗和住房等领域所面临的政策问题、政策选择，以及相关的逻辑和界限。
 有一点需要说明，本文的研究，局限于理论和政策层面，基本不涉及具体的对策层面。因为具体的对策要复杂得多，往往与不同的主体和面临的具体情境有关。
一、物品的属性及其政策意义
 物品理论可以在规范意义上让我们更好地理解教育、医疗和住房作为公共服务的属性，并以此理解政府的作用。本节的分析表明，教育、医疗和住房，其公益性和私益性在理论上界定虽然有一定的逻辑，但在政策意义上具有很强的不确定性。这使得在规范意义上，政府应该发挥什么作用，如何发挥作用，有很大的选择余地，并因此而导致在政策上的选择带有很多人为的特色。
1.教育物品的属性及其政策意义
教育服务，一般来说，具有明显的私益性。受过教育的人，往往收入比较高，社会地位高，生活水平高，人也往往比较有修养。所以，投资于教育，往往是回报率很高的选择。但是教育，也有公益性，这一公益性不是标准经济理论意义上所说的物品自身具有不可排他性，和边际成本为零，而在于其有正的外部效应。也就是说，接受教育的人，投入很大，回报也很高，其中一部分回报是由社会获得的。它有利于经济增长，也有利于社会进步，更重要的是，还有利于政治发展和稳定。
根据这一分析，教育如果公益性很强，就可以通过公共融资，公共生产。这就是公立学校的理论基础。一般来说，基础教育，在传统社会，具有很强的私益性，但在现代社会，却具有很强的公益性，因为如果有人小学、初中都没有毕业，他们将是现代社会中的低素质人口，将成为现代社会的包袱。这不仅不利于经济发展，而且还不利于社会进步，还有可能影响政治发展和稳定。所以，与传统社会不同，现代社会的国家都建立了公立学校，实施义务教育，每个适龄儿童都必须上学，而且由国家出资。当然，义务教育，不仅仅出于公益的考虑，更出于收入再分配的考虑：一旦商业化供给，穷人的孩子将得不到良好的教育，如果由国家出资提供教育，就可以实现教育的公平性，切断贫困的代际传递。
当然，国家提供义务教育，并非要垄断基础教育，而是说，要给国家有义务提供普遍的基础教育。如果有人愿意选择私人教育，国家则不应该禁止。而国家是否是要给这些私人教育，提供资助，却是另外的问题了。根据国家有义务提供普遍的基础教育的原则,如果有人选择私人教育,政府也有必要给其提供必要的支持,对私立学校的支持应该与对公立学校的支持应该是一样的。
高等教育，一般来说，即使在现代社会也具有很强的私益性。所以，市场化的国家，一般都倾向于大学的本科和研究生教学，都是收费教育。公立学校往往是成本分摊，而私立学校，则往往学费很高。当然，其中的博士生教育，则往往具有很强的公益性，国家往往会给与很强的资助力度。
不过，即便如此，从政策角度来看，教育的私益性和公益性的判断，还是相当具有人为色彩的。从实证的角度来看，实际上很难区分其外部效益到底有多大，据此也很难确定国家应该给与多少补助。另外，从收入再分配的角度来看，国家通过教育实现转移支付，在现代化的国家，还好办，在现代和传统经济共存的国家，到底实行什么样的收入转移支付，是发展人才优先，还是基础性的教育公平优先，是发展城市所需的教育优先，还是发展农村人口城市化的教育优先，依然是现实存在的巨大难题。
这是这些难题，约束了中国教育政策的选择空间，也使得中国的教育政策所呈现的热点问题，具有很强的时代特色。
2．医疗物品的属性及其政策意义
医疗物品，显然是比较典型的私益物品。因为它基本上是排他的，而且，医疗物品的公益性，主要体现在其外部副作用上。比如流行病的治疗，就具有很强的公益性，因为一旦不治疗，就会感染更多的人群。而一旦感染人群得到很好的治疗，就等于拯救了其他人。肺结核病的治疗就是一个典型的例子。治疗肺结核，有的病人有支付能力，有的病人没有支付能力。有支付能力的病人治好了，但没有支付能力的病人没有治好，结果是继续有人不断地感染肺结核病。因此，不治肺结核病，是公害物品，治疗肺结核病，是公益物品。所以，肺结核病的治疗，需要公费，只有这样，才可能只好所有的病人，并最终消灭肺结核病。根据这一道理，政府有公共卫生管理的责任，传染病的防空，可以说是政府的天责，而且总是由政府融资的。
医疗物品的公益性，还表现在滥用药物具有外部副作用上。如抗生素滥用，会直接导致病菌的耐药性，从而使得抗生素疗效下降，某些疾病很难治疗。这时，政府必须对药品的购买和使用进行管制。比如药店实行职业药师制度，对药品实行分类管制，处方类药需要医生处方才能购买和使用。
除了这两个方面，医疗物品，基本上是私益物品和服务。所以，医疗物品，可以像其他私益物品和服务那样，似乎通过市场类配置。
不过，进一步的分析表明，医疗，并不是典型的私益物品。医疗物品和服务，可以说是一种特殊的私益物品和服务。从需求方面来说，它是一种比较随机的，而且是比较刚性的需求。对于医疗的需求，不是像对一般物品和服务的需求那样，它是一种随机的需求，也就是说并不是所有人都有这个需求，而是只有得病的人才有这种需求；一旦得了某种疾病，病人的医疗需求就由该病的性质所决定。而且医疗需求不是经常性的日常需求，而是得病后的特别需求，其消费的优先性很高，其边际效用并非是递减的，而是呈现不规则变化的。其需求往往突破一般的收入约束规律。
从供给上来说，医疗物品和服务，基本上还是一种科学类的，也是专业性的物品和服务。所谓科学的，表明它还是处于一种探索的状态，存在着很大的风险和不确定性，其责任机制也与其他供给责任存在着差别。因为是专业性的，说明专业人员在供求关系上处于一种主导地位，医疗物品和服务的消费，存在着严重的信息不对称。
医疗物品和服务的这些特点，使得其消费具有很强的非市场性质。在这种情况下，如果由市场来配置资源，往往会导致很严重的市场类配置的问题。比如有人看不起病，即使是小病，也熬成大病；有人虽然看得起病，但一旦得病，会倾家荡产，导致贫困问题。目前面临的看病贵，是市场类问题的核心问题。
但是如果由行政来配置资源，同样会导致行政类的配置问题。看病难，就是其中致命的问题。因为行政导向的资源配置方案，往往是集中力量办大事，集中力量办精品，医疗资源往往会相对集中城市，尤其是在大城市。看病难，是行政类资源配置的核心问题。
从收入分配角度来看，许多疾病，是通过保健和良好的生活习惯加以克服的，有许多流行病，是可以通过良好的公共卫生管理加以控制甚至消灭的，但很多疾病的配置是不确定的，有些人会得病，有些人则不得病，对于很多人来说，一旦得病，就会失去生产力，而且因此而消耗所有的积蓄。如果大家都交一笔钱，谁生病就谁用，这样医疗负担由所有交钱的人负担，就可以解决疾病的收入分配效应问题，得病者的负担减轻了。这就是保险的作用。保险可以通过市场来保险，也可以通过政府来保险。到底选择什么，则是政策选择的问题，根据具体情况，来加以选择。
经过这些分析，我们发现，医疗物品如果性质很明确，如公共卫生以及处方药的管制，明显的是公益物品，其政策意义也很确定，政府可以积极发挥作用，而且只要积极发挥作用，就可以解决相关的问题。但是作为性质不明确的常规医疗服务，其需求和供给方面的复杂性，以及所涉及到的再分配方面的问题，却使得政府的作用很不确定。其政策意义是，政府可以发挥作用，也可以不发挥作用，而让市场和医疗保险发挥作用。从各国的模式来看，存在多样化的特征，有政府全包下来的，有政府和市场同时发挥作用的。其政策意义是，医疗服务的供给，可以针对具体的国情，采取不同的模式。
3.住房物品的属性及其政策意义
住房是典型的私益物品。因为它是可分的，而且是可竞争的。不过，如果是公房，就不是典型的私益物品，而是公池物品（common pool goods）了，也就是说，它是可分的，也是可竞争性的，但由于其所有权是公共的，因而就像是公共池塘的鱼那样，也像公地那样，是公池物品。
公池物品往往是自然再生的，比如森林，草原，和野生动物，可能是不可再生的，如煤炭、石油，也可能是人工再生的，如财政资源，教育资源在一定意义上也具有公池物品的特征，而前文所说的医疗，如果是公费医疗，也具有公池资源的特征。
公池物品所具有的开放性和私益性特征，除非其非常丰富，像海水那样，取之不尽，用之不竭，否则都会面临消费过渡，再生能力下降，从而出现枯竭的问题。
针对这一问题，一般都有三种解决的方法：一是强化行政管制。行政管制，可以解决其开放性的问题。如财政资源，一般是通过强化预算管理来解决这一问题的；对于野生动物，也往往是通过强化行政管制，禁止猎杀，或者发放狩猎许可证等来解决问题的；教育资源，尤其是，大学、研究生和博士生的上学补助，则主要是通过考试来进行管制。行政管制方案的关键在于是否有行政管制的能力。
可分的可能性比较大的资源，往往可以通过私有化的方案来得到解决。私有化的方案，重点也在于解决开放性的问题。比如，水资源，往往可以实行私有化的方案，草场资源，可以实行私有化的方案。但渔业资源，野生动物，却不适合私有化的方案。私有化的关键在于是否能因此而建立健全的市场机制。如果缺乏市场机制，私有化方案并不能起到积极的保护作用，反而会导致滥用。如中国农村的土地实行了私有化的方案，但土地不能交易，其结果是农村土地的产值并没有最大化，反而有很多闲置，或者过分开发。
另外一个方案是自主治理。这适合于比较小规模的公池资源。比如某个水利工程的水资源的配置等，用行政方法会有行政方法的弊端，用市场方法往往因为缺乏市场空间导致一些问题。在存在自主治理传统的基层社会，通过自主治理方法来管理公池资源要比市场化方法或者行政管制的方法要好。
公房是典型的公池资源。这种物品的供给是有成本的，因此供给量受到国家可用于住房建设可用资金量的约束，但由于消费者只是支付极低的房租，它的需求几乎没有成本约束，因此其需求相对于供给来说，是过于旺盛的，而供给相对于需求来说是非常稀缺的。因此，除非国家有极其充分的供给能力，就像太阳赐予万物以阳光那样，否则住房的供给相对于需求来说是极其稀缺的。 
为了分配稀缺的住房，行政管制是一个办法，如按是否结婚、级别高低、按家庭人口、按工龄、按本单位工龄等等复杂的因素来分配住房。这就是人们所熟知的住房实物分配制度，它与低工资制度相配套，实际上也是发给分到住房者的实物工资。在该制度下，开始时人们只能等待公共机构分房，因此没有住房投资的能力；而在市场经济条件下，人们有了住房投资的能力，但由于有机会免费分得住房，因此也没有投资于住房的有效需求。而且，该制度受到不良社会风气的影响，逐渐受权力、地位、人际关系左右，出现了很多腐败现象，出现了因很多人拥有多套住房而导致大量公房闲置而很多人却分不到住房的现象，这实际上也降低了现有住房的利用率。在市场经济条件下，实物分房制度还阻碍了各个方面的改革进程，如名义工资不符合实际工资，分得住房的人的工资实际上远远高于没有分得住房的人的工资，产生了分配方面的严重的不公平；公共住房实际上变成了单位所有制，这种制度导致人力资源根据住房资源的配置而配置，阻碍了人才市场的发育，降低了人才资源的配置效率。从经济逻辑角度来看，住房实际上是稀缺资源，需要适当地配置，才能实现其配置效率，而要实现配置效率，就需要使住房价格正确。实物分配制度以十分低廉的房租提供住房，使住房没有正确的价格，因此其配置缺乏效率是必然的。 
住房实物分配制度不仅使住房资源配置低效率，而且还导致了人力资源配置等各方面的低效率，同时也是公共财政的巨大包袱。因此，它是需要改革的，住房分配货币化就是目前比较现实的选择。这就是解决公池资源问题的第二个方案：市场化方案。住房货币分配，就是在工资构成中包括部分住房消费，公共部门不再直接提供实物住房。在这种制度条件下，如果货币分配是适当的，那么它将消除实物分配所导致的分配不公问题；居民住房消费需求将受到支出方面的约束，虚假的过于旺盛的需求将转变为真实的有效需求；人们投资于住房、投资于租房的积极性也将得以释放；实物分房按人口分配鼓励人口增长的负面效应也将消失；住房资源将获得正确价格，实现其最优的配置效率等。它作为一种制度安排，几乎可以克服实物分配制度所引起的所有消极效应。因此，从制度角度来看，货币分房优于实物分房。这也已经成为人们的共识。也许正是这些方面的优势，我们已经在这两者之间选择放弃实物分配制度，改而实施货币分配制度。目前，中国住房实物分配制度已经基本为货币分配制度所取代。而住房一旦实行货币分配，住房就从公池物品转变为私益物品了。
住房作为私益物品，也具有一定的特殊性：它是昂贵的长期耐用消费品，而且在一定意义上是必需品；它种类繁多，价格差异很大，但都在同一个市场上，市场没有细分为高收入者市场，或者中等收入市场，或者低收入者市场；它不仅仅是消费品，而且还是投资品，可以用来增值保值，也就是说购买住房不一定为了消费。
作为昂贵的长期耐用消费品，其政策意义是仅仅依靠个人的储蓄，只能过很久才能买到一套住房。这就需要相应的信贷政策给与支持。如果政府不给以足够的信贷政策，住房市场就很难活跃起来，很多人会买不起房子。
作为生活必需品，如果个人买不起房子，政府就有必要采取行动，让任何人都不会无家可归。如果政府没有采取足够的行动，低收入者一般都不可能有适当的住房。
不过，当前的住房的热点问题似乎还不在这两点，而在于相关的政策导致了棘手的问题。其主要原因是，除了这两点之外，住房一旦商业化运作，基本上还是应该充分发挥市场作用的问题。如果政府采取行动不当，就会产生政策类的问题。而这同样会表现为买方难，买方贵的问题。
综上分析，公房是典型的公池资源。公池资源必然导致公物悲剧。行政管制往往不利于公房的供给和维护，从实物分配走向货币化市场分配，成了必然的选择。市场化的改革，使得中国的房地产市场日益繁荣，很多人都住进了新房，而且不止有一套房。其变化已经远远超出人们的想象。
不过，市场类问题也出现了，房价高昂，受收入者没有房子住，买不起房子。为什么呢？这就需要从现实中去寻找原因了，也需要从现在的政策中去寻找原因了。

二、现实的问题及其政策逻辑
教育、医疗和住房的理论问题，及其相关政策，有些逻辑是非常清晰的，有些却是比较模糊的。不过，理论和政策逻辑无论清晰与否，都不可能发生在真空的想象世界里的，而是发生在现实的世界里的。现实世界的现实问题，是实实在在的存在的。任何正确的理论和相关的政策，都只能更好地理解其问题，有助于解决问题，而不可能在根本上解决现实的问题。
在教育、医疗和住房方面，都存在着基础性的客观条件的约束。这些条件约束，使得政府进行政策选择存在着很大的约束。在这些约束条件下政府的自然选择，进一步导致了新的问题。
1．客观条件导致的政策选择局限
首先是经济发展水平低与教育、医疗和住房等需求水平高的问题。中国目前的收入水平，已经发生了翻天覆地的变化。根据最新的统计报告，从2001年到2005年，增长幅度很大，2005年城镇居民人均可支配收入从6860元增加到10493元，增长53％。但即便如此，如果是三口之家，去年一年的可支配收入是31479元。而且这些收入中，并不是所有的都用于支出（见表1）。根据2005年统计年鉴，2004年城镇居民消费总支出7182.10元，其中医疗保健支出为528.15元，教育文化娱乐服务支出为1032.80元，居住之处733.53元，其中住房支出247.89元。
但相对于中国目前的教育、医疗和住房供给标准和消费预期来说，依然是很低的。比如目前一个大学生的消费费用，学费加上生活学习支出，一般都需要10000多元。这对城镇中高等收入户以上可能还可以承受，但是对于中等偏下及以下的收入户来说，就有一定的难度了。相对于医疗支出来说，也是如此。目前一个小手术，一般都要上千元，一旦得了慢性病，尤其是大病，手术费都需要几万元。这不仅会消耗所有的积蓄，甚至还会欠上很高的债务。对于一些疾病，即使统计年鉴上所说的高收入者，也未必能够自己支付。对于日益高昂的房价来说，对一般人来说，更是可望不可及。
中国经济发展水平相对较低，但从需求方面来看，正在越来越向国际靠拢。由于全球化的影响，教育、医疗乃至住房的建筑标准和装修标准，实际上都已经日益国际化了。教育、医疗以及住房的成本，在发展中国家可能要低于发达国家，但其专业标准正在日益趋近发达国家。根据专业标准，未达到一定水平的教师要下岗，学校要关闭，无证医生不让行医，没有达到安全标准的住房不让建筑，危房一定要改造。为了公共卫生标准，每一个人必须要有一定的居住空间。每个小区要有一定的绿地等等。国际标准高，而国内经济发展水平低，其结果只能是做一些门面工程：我们有高尚住宅，也有国际水平的医院，还有国际水平的大学、中学和小学，但数量很少。有限的财力使得大城市越来越漂亮，但农村越来越衰败。而要建设新农村，就目前的经济水平来说，是存在很大的资金缺口的。
表1 “十五”时期城乡居民生活改善情况
指 标 单 位 2001 2002 2003 2004 2005 城镇居民人均可支配收入 元 6860 7703 8472 9422 10493 农村居民人均纯收入 元 2366 2476 2622 2936 3255 城镇居民家庭恩格尔系数 % 38.2 37.7 37.1 37.7 36.7 农村居民家庭恩格尔系数 % 47.7 46.2 45.6 47.2 45.5 
表2 城镇居民家庭平均每人全年消费性支出（2004年）
项 目 总平均 最低收入户 　 低收入户 中等偏下户 中等收入户 中等偏上户 高收入户 最高收入户 #困难户 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 消费性支出（元） 7182.10 2855.15 2441.12 3942.23 5096.15 6498.36 8345.70 10749.35 16841.82 医疗保健 528.15 185.05 158.63 271.56 355.53 466.86 665.82 821.16 1218.42 教育文化娱乐服务 1032.80 353.76 297.91 488.77 675.28 901.80 1182.09 1673.76 2707.79 #文娱用品 256.65 43.91 31.71 77.25 132.82 212.99 301.66 463.03 824.83 居住 733.53 323.05 280.44 413.37 514.62 642.85 813.24 1100.61 1812.28 #住房 247.89 43.71 28.60 68.88 112.40 175.01 262.69 455.99 963.89 
 
其次，收入水平地区和结构差别大与教育、医疗和住房需求水平差异小之间存在基础性的矛盾。在我国，城乡差别，地区差别，行业差别，等等，收入差别很大。但是教育、医疗和住房需求的差别则很小。一个人无论是高收入者还是低收入者，其上学、看病、买房的价格都是差不多的。上不同的学校，价格有一定的差异，但不同的学校招生只看成绩不看家庭背景，高收入者不一定能上价格相对高的好大学，低收入者也不一定上价格相对较低的差大学。去不同的医院，价格也有一定的差异，但高收入者生病并不比低收入者生病多。住房不同地区，不同档次，价格差异很大，但即便如此，相对于低收入者来说，要购买住房都是不可能的事情，而对于中等收入者来说，购买住房也是非常困难的。要解决低收入者的教育、医疗和住房，就目前来说，要依靠他们自己的力量，基本上是不可能的事情。
第三，国家财政能力有限与教育、医疗和住房需求旺盛的矛盾。一般来说，发达国家的财政能力都比较好，首先是其经济规模大，其次是国家财政收入占GDP的比例比较高。中国的比例大约是20％左右，但美国是30％以上，而很多欧盟国家则在50％左右。普遍的高质量的义务教育、普遍的全民医疗和居者有其屋的住房政策，都需要强大的财政力量的支持。要实现这一目的，必须快速发展经济，提升经济水平；然后提升国家财政能力的比重。但在此之前，普遍提升社会对教育、医疗和住房的欲望，则会造成严重的社会问题。

2．政策选择的逻辑及其面临的问题
这三个方面的基础性问题，使得政府在政策选择方面面临很大的困难，其比较现实的选择往往导致了进一步的问题：
从公共服务的普遍性角度来说，政府应该尽可能给所有的人提供基本的公共服务，如给所有享有义务教育的适龄儿童提供基本一致的符合国际标准的教育服务；政府应该给所有的人提供基础性的医疗服务；政府也应该给所有的人，提供最基本的住房服务。只有这样，每一个人才能够真正过上起码的小康生活。但是，要做到这一点，目前的经济发展水平和财政能力，的确存在很大的困难。其结果是，政府说了要做很多，但做得不多：象征性地制定了义务教育的政策，但实际上则是根据实际情况去落实，没有落实也没有法律责任。医疗服务过去是通过赤脚医生来实现的，小学中学教育也是通过提供低水平的教育服务来实现的，但现在行医要有行医资格，学校要有学校的资格条件，教师也要有教师的资格条件，不符合的民办教师都要请退，不符合的民办学校都要关闭。廉租房和经济适用房政策，前者是量少，后者的购买者基本为中等以上收入者，实际上也不是普遍性的政策。于是，普遍性服务的政策成了象征性的政策，而特殊服务的政策，则成了现实的政策。
从收入再分配的角度来说，政府要做的是向低收入者提供基础性的公共服务，政府的政策重点是解决低收入者的教育、医疗和住房问题。但由于低收入者数量大，政府财力不足以解决其问题，于是城乡隔离、地区隔离等成了现实的选择。通过隔离，形成一些服务较好的区域，通过隔离，让低水平的服务或者无服务成为本地的问题，有效地解决了服务需求过旺，同时在特定地区又能够实现基础性水平的公共服务的矛盾。其结果是，政府的财政重点基本上是在城市，尤其是大城市；公费医疗政策也局限于与政府关系密切的单位和个人；住房，哪怕是经济适用房政策，也类似于公费医疗政策。一般来说，享受公费医疗政策的人，也能够享受政府的经济适用房政策，其子女也能够享受较好的教育服务。
这一政策选择的逻辑结果是象征性的政策与现实的政策严重背离，并因此而让地区差别，城乡差别，阶层差别政策化，甚至是制度化。这些政策与其他公共服务歧视性的政策一起，加剧了公共服务领域的种种政策性差别。应该是普遍性的公共服务往往成了特殊的服务，而收入再分配的结果也是进一步提升了高收入者的服务类的收入。

三、热点的问题及其政策逻辑
通过行政性分割的办法来形成一些高水平的公共服务区，以接近或者符合国际水平的标准，并因此而让低水平的公共服务区边缘化、地方化，在人口缺乏流动、信息行政分割的情况下，不会引起严重的公共问题。因为特殊的公共服务，实际上是由行政性分割的政府单位甚至是事业单位或者企业单位自己提供的。但是随着市场经济的到来，人口流动水平越来越高，信息行政分割水平越来越低，企业等单位不再提供公共服务，其因此而引起的公共问题也越来越严重。教育、医疗和住房的很多热点问题都有其类似的政策逻辑。
1．教育问题的政策逻辑
教育方面头等热点的问题是，农村教育问题越来越严重，并且出现了制度化的低水平问题。在改革开放之初，农村的基础教育由于上山下乡政策而有很多优秀的教师，使得农村的孩子经常能够考上一流的大学，并因此而使得现在的很多成功人士，都来自农村。但最近20多年的倾向是，人才普遍向城市流动，农村教育水平越来越低，一流大学来自农村的学生越来越少，尤其是女生，基本都来自大中小城市。2004年开始，中央提出的新增教育经费主要用于农村的政策得到初步落实。2004年，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元，比2003年的58亿元增长72％。中央还要求在2007年之前，让三千万家庭贫困的孩子都享受到“两免一补”政策，助读的学生还要享受到补贴。这将在一定程度上改变这一局面，但离全面提升农村的教育水平，还有很大的距离。农村子女上学难问题如果仅仅局限于农村本地，还不至于成为严重的政策问题，但由于农民工大量进城，其子女部分留在老家上学，但相当部分随家长进入城市，大量的民工子弟学校因此而得到迅速发展。由于家长收入低，民工子弟学校收费低，其教育条件大大低于当地城市学校。当地政府难以正视在自己的地盘上有如此差的学校，便纷纷出台关闭打工子弟学校的政策，但同时又面临当地优质教学资源不足以接收打工子弟的局面。打工子弟学校，实质上是城乡教育资源差距的矛盾汇合点。农民工进城促进了城乡一体化，但国家教育政策是城乡分割，行政性分割，两者矛盾的结果是在城乡的夹缝里出现了打工子弟学校，这打工子弟可以接受，但城市政府不能容忍。
教育普遍面临的第二个问题是乱收费问题。乱收费，表面上是学校利益驱动，不遵守国家规定随意收费，其背后则是国家教育投入不足，优质教学资源稀缺的问题。国家义务教育等政策禁止学校收费，禁止家长投入，但国家投入少，少量的投入还集中在一些重点学校，而家长愿意让孩子有更好的教育资源，学校可以在收费的情况下提供更好的教育服务。在这种情况下，“乱”收费实质上是弥补了国家投入少的问题。结局就是，国家每年都大力检查，但学校每年都大力收费。如果学校收费适度，还好办，其收费往往超过很多家长的自愿承受的水平，于是就导致了家长教育负担过重的问题。家长负担过重，国家替天行道，学校国家受过，乱收费问题实质上就是这样一个格局。而其背后则意味着国家的基本的政策选择逻辑：教育表面上是普遍服务，实际上是特殊服务，国家因为资源有限而名义供给水平很高，不得不实施两张皮的政策。其结果则是普遍存在屡禁不止的乱收费。更为严重的是，家长有钱子女不能上学，或者不放心国内教学的质量，其结果是有很多子女出国上学。这对于本来就稀缺的教育资源问题雪上加霜。
还有一个热点问题是，高等教育扩招，使得更多的人有了接受高等教育的机会，但也使得很多低收入家庭子女上大学面临着更多的经济方面的挑战。国家教育政策的重点转向基础教育，高等教育实行收费政策，使得贫困生上大学异常艰难。各个方面都在努力，但这一问题会随着招生人数的进一步增加而进一步严重化。教育是一项普遍服务，其普遍性越大，在存在大量贫困人口的国家里，贫困大学生的问题会随着招生规模的扩大而日益增大。
2．医疗问题的政策逻辑
医疗问题的热点在于很多人根本就不去看病，看病了该住院治疗也不治疗。根据2003年卫生部的调查报告，群众有病时，48.9％的人应该就诊却不去就诊，有29.6%的人应该住院而不住院。
为什么？总起来就是两个原因，不是看病难，就是看病贵。
看病难，主要表现在中国农村地区。根据卫生部的调查，很多农村地区的医疗机构都衰败了，而即使有，其条件也很差，一些乡镇医院连一个助理医师都没有，根本没有行医资格，应该关闭。但是如果关闭了这些医院，这些地方的老百姓就失去了看病的机会。卫生监督部门也感到左右为难，实际的选择是“睁一只眼，闭一只眼”。
乡镇医疗机构不仅缺乏合格的医生，而且还收费昂贵。因为乡镇财政困难，一些乡镇医院如果执行国家标准收费，就难以正常运转。为了生存，乡镇医院往往为个人所承包，实行商业化运作，价格昂贵，使得老百姓看不起，导致了看病贵的问题。
城市地区的公立医疗机构也出现了类似的问题。由于政府投入少，公立医院出现了商业化的倾向，主要靠向病人收取诊疗费用来维持运行和发展。这也造成了看病难和看病贵的问题。
看病难，看病贵，跟上学难，上不起学一样，实际上都是浮在表面的问题的问题。农村医疗机构缺乏人才，与其他人才如师资缺乏等一样，是城乡长期行政性不均衡发展的结果。行政性的不均衡，往往需要行政性努力。在改革开放前，往往有行政性的手段，强制医学院毕业生必须去基层医院工作一段时间才能回城市工作。在改革开放的今天，类似的行政性手段已经失去了作用的空间，但如果缓解农村医疗人才奇缺的问题，有效的办法只能是通过行政手段，要求城市医院对口支援农村。当然，类似的做法对于问题的解决只能具有象征意义。关键的关键还是要长时间的发展政策，让农村和城市能够一起发展。
看病贵，很多人往往把这一问题与1987年以来的医疗服务市场化改革联系起来。自1987年开始，一些地方的医院不再与财政挂钩，需要从市场中去谋生。有些医院甚至让个人承包。不过在笔者看来，这似乎并不是所谓市场化的过错。实际上，目前的医疗服务还处于垄断阶段，90％以上为公立医疗机构，但财政投入少，很多医疗机构仅仅保留了“公立”的外壳，实际上是商业化操作的。一方面是垄断，一方面是商业化操作，必然导致医疗供给不足，导致看病难，与此同时也导致医疗价格上升，大部分医疗资源转向高端医疗服务，导致看病贵。医疗服务短缺，价格高，是供给不足导致的。而供给不足的重要原因是行政性价格管制，以及市场准入管制。这使得商业化运作出现畸形发展，而由于社会资金很难进入医疗卫生领域，也使得医疗服务供给长期处于短缺状态。
出现这些问题的宏观背景，一是我国医疗卫生服务总体上落后于世界先进水平，而且发展本身已经落后于自身的经济发展水平。我国有13亿人口，占世界总人口22％，而卫生费用只有世界总费用的2％。二是就这些医疗卫生资源，由于行政化导向的配置而严重不均衡。因为行政机构追求的是少量和高绩效，喜欢集中力量办少量的高水平大医院。结果为了创造优质医疗资源而举办了很多高质量的大医院，但农村和城市基层缺医少药的问题很严重。医疗资源主要集中在城市，城市则主要集中在一些大医院。其结果是，大医院往往人满为患，小医院往往没有足够的营业收入而陷入困境。
在这一背景条件下，政府所能够采取的政策选择实际上是非常有限的。政府不得不以继续保持目前的公费医疗体制，让财政来确保大约5000万人的公费医疗。在此基础上，政府支持城市职工基本医疗保险，在农村则建立新型农村合作医疗，目前已经有1.3亿城镇职工参加基本医疗保险,1.56亿农民参加新农村合作医疗试点。
但即便如此,也很难在根本上改变医疗服务总体供给不足,微观配置不均衡的局面。教育服务还可以通过行政分割使问题表现为当地的问题，但医疗服务的消费往往无法通过行政分割来实现。大城市各大医院人们为患，为了一个一个专家号，需要排很长时间的队，患者家属在医院的角落席地过夜，比比皆是。
3.住房问题的政策逻辑
相对于教育和医疗服务基本上还处于政府垄断和公益性供给局部商业化运作来说，住房消费基本上已经商业化了。而且由于其产权相对比较明确，市场化水平高，在经济快速增长时期可以获得很高的回报，其本身已经成为一种投资品。另外，地方政府通过出售土地使用证而获得了大笔的财政收入，住房本身已经成为地方政府的课税媒介。因此，与教育和医疗服务相比，住房热点问题的逻辑虽然有一定的类似性，但又有其自身的特点。
住房领域的热点问题，与教育和医疗服务相类似：房价太高，房子太贵。不过，少了一个问题，这就是买房不难，只要有足够的实力，房子总是买得到的。这与看病上学不一样，有了钱，不一定能够轻易地看上病，有了钱，也未必一定能够上大学。
房价高，就住房的属性来说，是必然的。因为住房是一辈子的事情，即使是发达国家，即使是有实力的高收入者，住房也往往需要长期的努力才能得到改善。另外，住房个性化差异很大，有别墅，有公寓房，但市场又没有细分，每一个人在消费的时候都望不到边。从心理上来说，肯定会感觉贵。
不过，排除这些因素，在当前的中国，人们感觉房价高，还是有一定道理的。因为这一问题的背后存在着如下宏观背景：
住房供应本身是商业化的，但并不是市场化的，也就是说市场杠杆并没有起充分作用。这表现在：
中国的住房市场本身是分割的。农村的住房是没有市场的，只有城市的住房是有市场的。这使得农村的资金流入城市，而城市的资金无法流入农村。结果是，城市住房价格高于正常的市场均衡水平。
中国的土地使用本身是行政性配置的，不存在市场配置。政府根据自己的规划和当前行政目标，兼顾开发商的商业开发目标，来决定什么样的地可以用作房地产，什么样的地是办公用房和工业用房。而且价格也不一样。由于地方政府能够从GDP获得政绩，可以从配置用地过程中获得财政收入，其配置土地的激励往往来自GDP的最大化和财政收入的最大化。政府独家垄断土地供应，同时其目的是实现GDP和财政收入最大化，其结果是土地的供应具有独家垄断确定商品供应量的逻辑。垄断性供应的结果是土地的垄断性定价，其结果是土地补偿会最低化，土地出价会最高化，其反映在住房方面，其地价部分的成本实际上可能高于市场均衡价格。再加上土地是国家所有，国家有保护耕地的政策，使得地方政府在取得耕地方面增加了行政运作成本，这也会转嫁到房价上。不过，由于地方政府的行为具有短期化的特征，土地交易是长期的行为，但实现的却是地方政府的短期目标，所以，在这个意义上土地价格在短期意义上是高的，但长期意义上却很可能是低的。但这也导致了土地价格近期过高的问题。
中国整个经济发展速度很快，但其发展速度的快慢与其市场化水平，尤其是产权的明晰化水平是有关系的。农业产品的产权明晰并进入市场，中国农业首先得到了飞速发展。但由于土地等基本生产资料产权不明确，无法进入市场，中国农业无法吸引更多的投资，难以发展知识密集和资金密集的产业，农业发展随之进入慢速发展阶段。接着是股票市场的产权明确，而且市场化水平高，很多投资进入股票市场，但由于股票市场的进一步管制以及相关的管制失效，国有股份额太大，股票市场出现不确定因素，投资迅速从股票市场撤出，形成了经济发展速度很快，股票市场停滞不前的局面。住房市场是一个新型的产权明确，市场化水平高，投资回报率稳定且高的市场。大量没有出路的投资进入房地产市场，其价格显然会高于市场均衡价格。
中国整个经济发展速度很快，储蓄率很高，储蓄规模大。银行资金需要投资的出路，房地产显然是一个很好的选择。另外，高储蓄率的经济需要大量的商品出口才能维持经济供求均衡。其结果是大量的外汇储备。外汇储备形成人民币升值预期，国际热资进入中国房地产市场套利。有些甚至通过投资工厂来套取土地。
在这些宏观背景条件下，中国房地产出现过热问题，是必然的。
政府为了控制房地产过热，解决住房价格过高的问题，采取了种种调控措施：
其中最重要的调控措施是，控制土地供给，尤其是控制高档住宅的土地供应，以解决房地产过热问题。这一措施，实际上是使得房地产供应短缺，尤其是高端住房短缺。其结果是，为了满足高端住房的需求，公寓房别墅化，板楼化，大型化。进一步挤占了中低档住房的供应。政府进一步出台措施，要求一定比例的小型住宅，其结果是遭遇普遍的抵制。可以预料，即使是严格执法，也会遇到政府有政策，开发商有对策的问题。
其他调控措施，主要是给中低收入者提供住房。如建设经济适用房项目。不过，经济适用房的概念只是在土地出让金方面有所优惠，在整个房地产价格高昂的背景条件下，这些优惠并不能实现所谓经济适用的政策目标。因此，在很多地方，经济适用房的概念的实践已经背离了原来的政策目标。其本身已经成为房地产市场的一部分。
至于廉租房，由于其规模很小，要租廉租房，就像抽大奖一样。几乎可以忽略不计。
在这一逻辑之下，可以预料，中国的房地产还会迅速发展，而且由于宏观方面的格局，还会出现泡沫化的问题。如果不采取宏观方面的措施，仅仅依靠微观调控，房地产的泡沫化不仅不会得到遏制，而且还会发展到失控的地步。一旦宏观经济出现问题，房地产泡沫也将破裂。而其泡沫很可能在四分之一到二分之一之间。

综上所述，可以看出，教育、医疗和住房，都有一个基础性的公共服务的问题。基础教育，贫困生的补助；基本医疗保险，包括公共卫生等；还有廉租房，经济适用房等，都是政府的基础性的公共服务。到目前为止，政府是缺位的。今后政府的核心工作是补位。
但在价格方面，政府是越位的。教育价格、医疗价格和住房价格，只要是超出基础性服务的部分，均可以通过市场来筹集投资，配置资源。政府的作用应该是帮助理顺价格，而不是通过控制价格来扭曲价格。今后政府的核心工作应该是完善市场发挥作用的条件，帮助市场理顺价格，而不是去扭曲价格。

结论
总之，从理论上来看，教育、医疗和住房，都不是纯粹的公益物品，但也不是典型的私益物品。在这个领域，政府、社会和市场，都可以发挥各自的作用。
在这三个领域，改革开放初期和之前，基本都是国家大包大揽的，是典型的公共产品。由于其具有私益性质，往往具有公池资源的问题，存在着公物悲剧问题。
在改革开放过程中，教育、医疗和住房，都有商业化的倾向，而住房基本上已经市场化了。在这一进程中，这些领域存在的很多问题都转变了表现形式，并成为各个方面普遍关心的热点问题。使得政府不得不认真对待，并给与足够的回应。
但是这些领域存在的基础性的问题，使得政府能够作出的政策选择有限，而这些政策选择又不可能彻底解决表现出来的问题。在这种情况下，政府所进行的各种选择，在一定意义上又进一步恶化了存在的问题，形成了政策类的问题。
本文试图从理论和政策层面理解教育、医疗和住房问题的属性，以及相关的政策逻辑。希望有助于更好地理解这些问题的难点，并有助于针对这些问题给与给以适当的政策回应，而不至于问题不解决，反而出现了更多的政策类的问题。
本文的分析表明，教育、医疗和住房，其基础性的方面，具有公益性的特征，而且也具有收入转移支付的特征。这应该是未来政府的工作重点。
教育、医疗和住房，在目前还具有一定的地域化、行政化和单位化的特征，而地域化、行政化和单位化的策略，往往使得教育、医疗和住房从公共服务转变为特殊的服务。这种行政性分割的公共服务，一旦与商业化运作相结合，就会导致了目前存在的这些领域的种种怪相：教育乱收费，医疗乱提价，住房乱涨价。
政府目前解决这写问题所采取的手段是强化行政管制，如控制教育乱收费，控制医疗乱提价，控制住房乱涨价。
利用行政管制控制价格的方法，可能会有一定的作用，但在基础性服务和市场化服务没有严格区分的情况下，在政府基础性服务不到位，政府财政还经常以提升优质教育资源、医疗资源等为理由，提升重点大学、中学，乃至小学，发展大医院的情况下，控制价格的行为并不能够实现所确定的政策目标。房地产控制价格，实际上是压制了高端消费，并进而挤占了中下端消费，加剧了买方难，买房贵的问题。
所以，控制价格的方法，看起来顺应民意，却不是一个好方法。控制，不如理顺。进一步完善市场机制，理顺医疗服务价格，理顺教育价格，理顺住房价格，才是正确的政策选择。