三、乳业发展历程和特点
　　
　　改革开放以来，特别是近10年来，我国乳品加工业发展迅速，成为食品工业中发展最快的产业。乳品企业经济总量快速增长，规模不断扩大，乳制品产量持续提高，产品结构逐步优化。2008年，规模以上企业共实现工业产值1556亿元，乳品企业日处理原奶能力平均超过100吨，干乳制品和液态乳产量分别为285.3万吨和1525.2万吨，乳制品产量合计达1659万吨。纵观改革开放以来我国乳业发展历程，大致可以划分为四个阶段。
　　
　　（一）1978年至1992年：破除体制障碍，产量快速增加
　　
　　始于1978年的经济体制改革，使奶业领域单一的公有制经营形式被打破。奶业生产实行“国营、集体、个体一起上”的发展方针，以国营奶牛场为主、集体奶牛场适度发展，鼓励奶农成立奶业合作组织，开展产供销一体化经营。与此同时，国家和地方陆续出台了一系列鼓励奶业发展的政策措施，使奶业投资主体出现了多元化，生产要素投入高速扩张，产出总量迅速增长。从1979年到1992年，全国原料奶产量由106.5万吨增加到503.1万吨，干乳制品产量由5.4万吨增加到41.3万吨，原料奶和奶制品产量年均增长率分别达13.4%和16.9%。
　　
　　（二）1993年至1998年：市场波动加剧，生产出现下滑
　　
　　这一时期我国奶业市场完全放开，ZF鼓励和吸引外资到中国参与奶业的经营发展，并相继取消了对原料奶和消毒奶的价格管制以及相关优惠政策。这段时间，国外企业纷纷进入中国，乳品加工企业数量不断增加，价格战此起彼伏，市场竞争不断加剧；加之我国乳制品结构不合理，难以适应市场需求，导致了国内企业大量产品积压，产业发展速度有所下降。
　　
　　（三）1999年至2007年：市场需求旺盛，产业高速发展
　　
　　1999年，我国农业部明确提出，要在稳定发展生猪和禽蛋生产、加快发展食草家禽的同时，重点发展奶制品生产，并出台了有关政策措施。这一时期，奶牛养殖规模不断扩大，牛奶产量持续增长，乳制品生产技术和工艺水平不断提高，品种日渐丰富，消费市场不断扩大，奶业进入了一个高速发展时期。全国乳制品加工业呈现高速增长态势，1999-2007年，国内乳企数量从原先的1600多家急增至2007年的2000多家，奶类总产量和奶牛存栏数年均增长率分别达到22.3%和17.4%，乳制品产量年均递增17.6%。
　　
　　（四）2008年至今：走出危机影响，呈现恢复增长
　　
　　2008年爆发的三聚氰胺事件给乳品行业带来了致命的打击，尤其在2008年9-11月，不少乳品企业的生产近乎陷入休克状态，整个行业的总产量出现负增长。此后，由于国家对乳品行业的整顿措施得当以及龙头企业对安全生产意识的强化，2009年和2010中国乳品行业逐渐复苏，2010年1-7月乳品产量达到1181.64万吨，同比增长9.24%，其中液体乳1011.65万吨，同比增长9.07%；干乳制品169.99万吨，同比增长10.26%；在三聚氰胺事件中受重创的奶粉也得到了明显的复苏，2010年6-7月份的产量明显高于上年同期，平均增长速度达15%左右。
　　目前，我国乳品加工业又进入了新一轮增长周期，并呈现出以下几个方面的发展特征：一是集中化程度较高。目前市场上鲜奶、酸奶、乳饮料，奶粉、干酪等主要乳制品已由少数几个领导企业占领，市场集中度逐步提高。2009年，伊利、蒙牛两个品牌的液态奶市场占有率超过70%，蒙牛、伊利、光明和达能的酸奶占市场的一半以上，保健然占干酪市场60%以上的份额。二是大型乳品企业作用日益突出。乳品极高的安全性要求和乳制品加工销售的规模效应，决定了乳品加工大型企业在乳业发展中的关键地位，对保障产品质量安全、带动奶农就业增收、避免过度竞争、稳定市场秩序都有着重要的作用。大企业重视对上游原料基地的建设与投入，通过强大的资金实力，为乳品加工产前、产中、产后提供社会化服务：尤其是随着乳业产加销一体化经营组织的迅速发展壮大，处于龙头企业地位的乳品加工企业在产品的流通中更是发挥了积极的作用。三是外资加速进军中国。目前国外投资者通过控股、兼并、收购、出口等多种形式进军中国乳品行业和市场，利用国内的资源和市场优势，同国内乳品企业展开技术、资金、市场、质量等方面的竞争。外资在中国乳品市场的比重不断扩大，控制力逐步增强。加之三聚氰胺事件的发生，造成国内消费者对国内品牌信心不足，引起国外品牌奶粉大举进入中国，目前美赞臣、惠氏、多美滋等外资品牌已垄断了高端婴幼儿奶粉市场，占有率超过90%。
　　
　　四、对油脂加工业和乳品行业发展的比较分析
　　
　　近年来，大豆压榨行业和乳品行业的发展都引起了社会的广泛关注，在农产品加工业发展中具有典型性。在市场需求快速增加的带动下，两个产业都呈现快速发展的趋势，一批大型企业迅速崛起，行业产业集中度不断提高，引领整个行业技术水平不断提高。然而，在快速发展的同时，这两个产业也都出现了一些共性的问题，既有相同的地方，也存在着一些差别，主要体现在以下三个方面。
　　
　　（一）产能严重过剩，引发行业的过度竞争
　　
　　近10年来，无论是大豆压榨行业，还是乳品行业，虽然都不断被质疑产能过剩，但扩张趋势却有增无减。如大豆规模压榨企业绝大部分都是在2000年新建企业，年压榨产能由2000-3000万吨增加到l亿吨左右。虽然压榨产能的扩张伴随需求的增长而来，但产能扩张的速度远远超过需求增长的速度。以2010年为例，按照美国农业部预计中国大豆压榨量为5600万吨，按产能l亿吨计算，行业平均开工率为56%，产能的扩张导致压榨利润不断下降。在乳制品行业，同样存在严重的产能过剩，伊利、蒙牛、光明等大型企业在全国大规模扩建，推动了产能不断提高，引发了行业内的激烈竞争，影响了产业的健康发展，而且由于同质化程度较高，差异化溢价空间比较小，加剧了同质化竞争的程度，进一步削减了行业利润空间。根据农业部农业产业化办公室对国家重点龙头企业的监测调查，2007-2010年，56家乳品企业平均利润率仅为2.85%，明显低于894家国家重点龙头企业4.5%的平均水平。
　　
　　（二）原料进口依存度大幅提高，产业风险加剧
　　
　　从大豆压榨行业看，由于大豆需求量不断增长而国内产量相对平稳，导致国内油脂加工业大豆进口依存度不断提高。2010年，进口大豆达到创纪录的5400万吨以上，国内大豆进口依存度为80%，进口大豆折油以及直接进口豆油计算的豆油进口依存度超过90%。而且随着植物油需求及饲料需求的增长对大豆需求形成拉动作用，未来几年大豆需求仍会保持增长态势。由于大豆的定价权掌握在CBOT市场，而下游豆粕及豆油价格又不完全跟随国际大豆走势，导致上下游价格传导受国内外条件的制约并不十分通畅，在油脂压榨行业产能过剩、行业加工利润微薄、市场风险大的背景下，增加了整个行业的不稳定性。从乳业看，受奶源不足和质量较低的影响，进口奶源呈现出大幅增加的态势。据有关报道，来自新西兰进口的原料奶在201 1年前3个月进口总量已超全年限额，合计为1764.6吨，数量已超过全年1505吨的限额。在进口原料奶放量增长的同时，还频频涨价，有关专家指出中国乳业有可能重蹈大豆及食用油市场被外资控制之路。
　　
　　（三）内资企业均受到了来自跨国企业的严峻挑战
　　
　　近年来，无论是大豆压榨行业，还是乳品行业，都面临着国际市场的严峻挑战，但表现形式有很大差别。在大豆压榨行业，主要表现在外资企业在压榨行业的扩张。外资企业益海嘉里在我国投资办厂，兼并部分中小大豆压榨企业，市场份额不断提高，成为引起社会关注的焦点问题。在乳制品行业，主要表现为国外奶制品进口急剧增加。由于三聚氰胺、皮革奶等一系列事件严重打击了消费者对于国产奶制品的信心，对国内乳品企业形成了严峻的挑战。特别是2008年三鹿奶粉事件以来，进口奶粉急剧增加。2010年，进口奶粉数量达到41万吨，比上年增长了67.8%，占国内奶粉消费量的比重也提高到50%。与此同时，据中国乳制品工业协会统计，国内婴幼儿配方奶粉产量却下降了约12%，国内奶制晶企业面临着巨大的挑战。
　　造成国内大豆压榨产业和乳品产业发展面临的主要矛盾和问题的成因是多方面的，主要可以归为如下三个方面。
　　一是加工产能与基地建设脱节是制约大豆压榨行业和乳业健康发展的根本原因。从大豆压榨行业看，南于国内大豆压榨企业不重视基地建设，没有建立高标准的原料基地，一方面导致了国产大豆生产呈现萎缩趋势，企业在原料价格高涨时难以获得充足的原料，在市场价格下跌时又面临进口廉价大豆的激烈竞争；另一方面，由于缺乏高品质的原料作保证，不能发挥国产非转基因大豆的优势，国内压榨企业只能与进口大豆同质化竞争，由此带来了原有产区压榨企业在竞争中优势的丧失，跨国公司利用其在国际大豆贸易中的优势地位不断增强其在国内产业的话语权，国产大豆压榨企业在市场上处于明显的劣势。从乳制品行业看，加工产能与奶源基地建设的脱节，导致了企业竞相争夺奶源，降低原料奶的标准，最终导致原料奶收购环节出现严重质量问题，引发行业重大质量事故，严重影响了国内奶制品企业在消费者心中的信誉，给行业发展带来了灾难性损失，导致进口奶制品激增。其实去年发生的双汇“瘦肉精”案件，根本原因也正是由于双汇加工产能与基地建设脱节导致的。高标准原料基地建设的滞后，已成为制约农产品加工业原料供应和产品质量安全的根本性因素。
　　二是加工企业管理水平较低，尤其是风险管理能力偏弱是造成行业发展出现波动的直接原因。从大豆压榨行业看，国内大部分大豆压榨企业在发展理念上只注重加工环节，不注重上游基地建设和下游物流体系建设，对于国内外市场变化趋势缺乏科学研判，导致企业自身抗风险能力较弱。在大豆市场发生较大变化时，蒙受较大损失。2002-2004年，随着大豆价格出现了一轮上涨过程，国内众多大豆压榨企业纷纷从国内外市场抢购原料，特别是在2004年上半年，尽管国际大豆价格上涨到历史最高价位，国内压榨企业仍然盲目在现货和期货市场抢购大豆。随着2004年5月大豆价格的连续暴跌，国内压榨企业损失惨重，有相当比例的企业停产倒闭，被外资企业收购。2008年大豆市场的波动，又导致了一批国内压榨企业陷入困境。从乳制品行业看，主要是表现为质量管理水平和意识比较差。和大豆压榨行业相比较而言，奶制品产品种类多，品种类别多，直接被食用，消费者对质量关注度明显较高，特别是婴幼儿奶粉市场，消费者非常敏感。尽管近年来我国一直加强奶制品质量管理，推动企业产品质量认证，但国内部分奶制品企业质量意识不强，管理水平较低，导致奶制品质量事故频发，严重打击了消费者对国内奶制品的信心，为外国品牌的奶制品进入国内市场提供了机会。
　　三是缺乏强有力的政策支撑，是大豆压榨和乳品行业发展出现偏差的外部诱因。从大豆压榨行业看，国家对大豆大量进口所引起的一系列影响缺乏深入研究，没有制定支持国内大豆产业的有效政策措施，导致无论是国产大豆生产，还是国内压榨企业，在国际市场竞争中处于明显劣势。从乳品行业看，则主要体现为国家对乳制品质量管理“政出多门、职能分割”，导致监管体系漏洞较多，为少数企业的劣质产品进入市场打开了方便之门，给产业发展带来了严重影响。
　　
　

　五、国外发展相关行业的经验启示及对我国农产品加工业的政策建议
　　
　　发达国家农产品加工业发展水平较高，农产品加工业产值与农业产值之比在3：1左右，比我国高出近1倍。总结国外一些国家发展油脂加工业、乳业等农产品加工业的做法，可以得到如下经验启示：一是注重发展大企业集团。ZF通过制定企业兼并、重组的法律法规，并积极引导和支持，培育壮大了ADM、邦基、嘉吉、路易达孚等跨国粮商，取得了国际大豆市场、油脂加工及食用植物油零售市场的控制权。二是注重支持保护本国农业生产。作为农产品加工业的上游产业，农业生产备受美国、法国、日本等一些发达国家的重视，出台了一系列法律确保不断加大农业投入，并大力发展农工商纵向一体化的产业化经营模式。据美国国会预算办公室提供的数据，新世纪头10年美国对农业的直接补贴达6000亿美元，一体化农业占全部农业的30%以上。三是注重科技研发和质量安全。发达国家普遍重视农产品加工业发展的科技支撑，推广标准化生产，加强质量管理，提高农产品科技含量和质量安全水平。美国联邦ZF通过设立国家农业研究、教育和经济顾问委员会以及农业科研攻坚战略计划署等专门机构，重点在育种、肥料、农药、加工等方面科研攻关，为农产品加工业发展提供科技支持。新西兰通过设立食品安全局，对食品安全进行全程跟踪监督，并引入第三方检测机构，确保食品质量安全。四是注重对外资进入本国农业的监管。一些发达国家非常重视保护本国农业市场，对外资进入本国农业持谨慎态度，通过设立较高的门槛，阻止外资的进入。目前世界农业关税平均在60%左右，比我国高出3倍以上。美国、日本等一些发达国家都出台了专门法律，对外资进入农业实现严格的审查制度。
　　油脂加工业和乳业是我国农产品加工业的两个典型行业，也是我国农产品加工业的一个缩影。我国发展实践和国际经验表明，迫切需要按照产业化、集团化、集群化的发展思路，促进农产品加工业健康持续发展。通过开展产业化经营，在农户和加工企业之间形成利益共享、风险共担的利益群体，强化高标准原料基地建设，完善产业链条，形成原料供应与产品加工、物流配送等各环节有机统一的整体，提高质量安全水平；通过若干个领军企业的带动示范引领，提高产业的整体技术水平，恢复消费者市场信心，增强农产品加工业的国际竞争力，促进行业的健康发展；通过在优势农产品产区、产品主销区和沿海地区建设农产品加工园区，推动企业集中、产业集群和技术集成，降低市场交易成本，提高生产效率，促进技术进步，引导农产品加工企业和配套服务业向优势农产品产区集中，带动农产品加工业的发展，增强市场竞争力。围绕农产品加工业发展思路，我们研究提出了如下政策建议。
　　
　　（一）加大对产业领军企业的支持力度
　　
　　领军企业对于增强行业的国际竞争力，规范行业发展具有重要作用。在大豆压榨行业，随着近两年中粮集团、中纺集团不断扩大规模，国内压榨企业的市场份额呈现恢复势头，对产业发展的影响力明显增强。在乳品行业，领军企业的健康发展既有助于增强产业自身国际竞争力，同时也是规范行业发展、恢复消费者对于国内奶制品企业的信心的重要举措。即使个别中小企业产品质量出现小的问题，只要领军企业产品质量有较好的保障，则产业的发展就不会出现重大波动。而一旦领军企业产品质量出现严重问题，则会危及消费者对于国内整个产业产品质量的信心。因此国家应出台专门政策措施，大力扶持产业领军企业，在金融、财政、税收等方面对领军企业给予优惠。推动企业间的联合与合作，引导鼓励产业领军企业通过兼并、重组、收购、控股等方式，组建大型企业集团，增强企业的规模与实力，提高企业的市场竞争力。
　　
　　（二）支持企业加强产业链建设
　　
　　支持农产品加工企业建立高标准原料基地；建立公共科研开发推广服务平台，推动企业与科研院所开展多种形式的联合，共同开发先进适用新技术新品种新工艺；引导鼓励企业大力发展精深加工，拓展包装储藏、物流配送和市场营销等下游环节，打造完整产业链条，努力形成产加销、贸工农相互配套、协调发展的现代农业产业体系。
　　
　　（三）加强对外资的监管和引导
　　
　　立足于促进我国行业发展和企业发展，进一步完善和健全外资并购的法律和法规，健全符合世贸组织规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，对于重大并购重组活动，加强监控，实行严格的审查制度。对外资并购的企业进行专家评审，建立科学的决策机制，行使积极有效的行政和法律干预。
　　
　　（四）进一步优化企业发展环境
　　
　　进一步完善农产品加工企业税收支持政策，扩大享受农产品初加工所得税优惠政策的范围；统一农产品精深加工增值税进销项税率。强化和完善金融支持政策，满足企业收购资金、固定资产投资、技术改造等方面的贷款需求。对企业用地、用水、用电、用煤给予重点保障，优先安排，适当减免在产品质量认证、检验检测等方面的费用。

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