[tr][td]我国地方ZF绩效考核指标要素分析[/td][/tr]
[tr][td]【原文出处】南京师大学报：社会科学版[/td][/tr]
[tr][td]【原刊期号】20106[/td][/tr]
[tr][td]【原刊页号】17～23[/td][/tr]
[tr][td]【分 类 号】D01[/td][/tr]
[tr][td]【分 类 名】公共行政[/td][/tr]
[tr][td]【复印期号】201103[/td][/tr]
[tr][td]【英文标题】Analysis of the Performance Indicator of Local Government[/td][/tr]
[tr][td]【标题注释】基金项目：江苏省社科基金项目(08ZZB004)[/td][/tr]
[tr][td]【文章日期】2010-04-06[/td][/tr]
[tr][td]【作 者】赵晖[/td][/tr]
[tr][td]【作者简介】赵晖，博士，南京师范大学公共管理学院教授，博士生导师 210046[/td][/tr]
[tr][td]【内容提要】提高ZF绩效是ZF改革的重要目标之一，而科学的ZF绩效考核指标是实现ZF绩效管理的关键。当前，我国地方ZF绩效考核指标要素存在ZF职能界定不清晰、过度追求经济增长、考核指标定性与定量设置不合理、片面强调考核指标的细化以及指标体系的统一化等偏差。存在这些问题的根源，一方面在于我国行政管理体制仍存在许多弊端，另一方面在于地方ZF施政理念存在误区。因而，必须树立正确的政绩观，合理界定地方ZF职能，科学分析地方ZF战略目标，尝试运用平衡计分卡设计地方ZF绩效考核指标要素。[/td][/tr]
[tr][td]【摘 要 题】行政管理[/td][/tr]
[tr][td]【英文摘要】Improving the government performance is one of the important objectives of local government reform, and scientific criteria for assessing government performance are the key to an effective management of its performance. At present, the criteria for assessing government performance are defective in that: government powers and responsibilities are not clearly defined, economic growth is overemphasized, the qualitative and quantitive criteria are not appropriately selected, the criteria are decomposed into trivial details, and the uniformity of the system is given too much priority. All these deviations result from the defects in the administrative system on the one hand, and from the local government's misconceptions about administration on the other. Therefore, we have to establish a correct view on evaluating the performance of public officials, define the functions of local government appropriately, and set the strategic objectives for the local government scientifically. On this basis, it is feasible to adopt the Balanced Scorecard to design the criteria for evaluating local government performance.[/td][/tr]
[tr][td]【关 键 词】地方ZF/ZF绩效/考核指标/平衡计分卡
    local government/government performance/appraisal criteria/Balanced Scorecard[/td][/tr]
[tr][td]【正 文】
    中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2010)06-0017-07
    提高ZF绩效，不仅是应对席卷全球的ZF改革的需要，也是我国ZF行政改革不断深入的需要，更是实施当前我国ZF改革重要目标的紧迫任务。所谓ZF绩效，是指ZF履行职能的成绩和效果。科学的ZF绩效考核指标是实现ZF绩效管理的关键。然而，目前我国地方ZF绩效考核指标要素却存在着诸多弊端，严重阻碍了我国ZF行政改革的深入开展，不利于我国ZF改革目标的实现。因而，构建科学的地方ZF绩效考核指标，对于转变地方ZF职能，促进地方经济、政治、文化、社会和谐发展具有重大的意义。
    一、我国地方ZF绩效考核指标要素存在的问题
    进入新世纪以来，我国行政管理体制改革已经取得丰硕的成果。各级地方ZF对阻碍行政管理体制改革的绩效考核指标做了许多改进，绩效考核指标要素在科学、合理、规范的轨道上迈进了一大步[1]，但目前仍然还存在着许多问题。这些问题主要表现在[2]：
    1.地方各级ZF普遍存在职能界定不清晰，ZF绩效考核指标要素不合理的状况
    处于转型时期的我国ZF在经济、社会职能方面仍旧过于宽泛，牵涉的事务具体庞杂，许多职责业务超出了ZF的实际执行能力，这种职能现状导致考察ZF部门和干部政绩时，指标纷繁复杂，往往把一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据；不少地方ZF和部门普遍存在着职能错位、缺位、越位的现象，偏离了以ZF职能为基础来确定ZF绩效考核指标的正确轨道。比如，对微观经济活动的过度干预，把ZF管辖区域内企业的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核，这显然是ZF的越位。再如，有些地方ZF把“非公经济比重”和“居民文化娱乐消费支出比重”列入ZF绩效评估指标。这种价值取向促使不少地方ZF和干部为了应付庞杂的职能疲于奔命，不能集中精力管好ZF应该管的事情。ZF的职能是为各种所有制经济主体创造公平竞争的环境，而不能因所有制性质不同而对“非公经济”特殊照顾；虽然ZF有义务推动社会文化事业的发展，但“居民文化娱乐消费支出”完全是居民自身的消费权利，ZF无权加以干预。因此，“非公经济比重”和“居民文化娱乐消费支出比重”并不能恰当地评估ZF的绩效水平。可见，只有清晰界定ZF职能，才能正确设定ZF绩效指标。
    2.地方各级ZF绩效考核指标存在着过度追求经济增长的倾向
    由于我国是一个典型的后发国家，迫于内外各种压力，作为基础的物质层面现代化——经济发展，被赋予了远远超乎早发国家之上的重要性和紧迫性，结果现代化被扭曲为经济现代化，而经济现代化又被进一步简单化为“工业化”，“工业化”一词从广义上说已成为“经济现代化”的同义词。后发国家有别于早发国家的另一特殊之处在于社会本身的现代化动力不足，急需现代化取向的ZF运用行政力量强行启动现代化进程，因而组织、推动、引领现代化建设往往成为这些国家的重要职责。这两方面的逻辑合在一起，使ZF对公共行政的经济绩效给予最大程度的关注。在这样的逻辑下，我国各级地方ZF通过建立层层经济目标责任制，考核地方各级行政首长，并以此作为地方各级行政首长升迁任免的主要依据，从而达到追求经济高速增长的目标。然而，“过分强调经济领域而忽视社会发展领域是现行考核的普遍缺陷”[3]。这诸多弊端，导致地方ZF官员只重视经济发展，而忽视经济、社会、自然的协调发展，主要表现在对改善民生重视不够，社会公共事业没有同步发展，人民生活水平没有得到普遍提高，贫富分化严重，在节能减排、环境保护与节约资源等方面的考核较少，环境破坏严重，造成民众怨愤，可持续发展后劲不足等不良后果。
    3.地方各级ZF普遍存在着考核指标的定性与定量设置不合理的现象
    一些地方ZF在绩效考核中，一方面，过度偏重定性指标，对ZF部门实行的绩效测评大多只有原则且笼统的规定。在实际考核时，往往简单笼统地从定性指标入手，缺乏具体、量化的规定。这种简单笼统的指标设计，由于未分类并细化标准，既不能区分不同层次、不同类型、不同岗位绩效的要求，也不能真正反映出ZF部门及其管理人员不同的工作业绩、工作状况和工作作风等，以致考核往往脱离岗位责任和实际效果。而另一方面，地方ZF政绩考评却又过度迷信定量化评价指标，将诸如GDP、人均纯收入、引进外资额度、破案数量及破案率、造林总数、处罚人数、罚没款额等等都纳入到ZF绩效考核指标体系当中，导致ZF官员们使出浑身解数，甚至不惜做出给统计数据掺和水分，虚报指数等欺上瞒下的行为。这助长了急功近利、好大喜功、虚漂浮夸的不良政风，使得人民苦不堪言。
    4.单纯追求指标的细化以及指标体系的统一化
    我国ZF绩效考核体系的设计过程中，常常会出现单纯追求指标的细化以及指标体系的统一化的错误趋向。目前，在ZF绩效管理方面所做的大多数探索，都是从指标入手而不是从使命和战略入手的，所以很自然地会陷入指标的纠缠，同时大多都会试图建立起一套各地ZF通用的绩效考核体系。然而，即使是对于同样一级地方ZF，我们也不应该采取一套完全一致的绩效考核指标体系或要求达到相同的指标值。全国不同地方在自然禀赋以及经济、社会等诸多方面存在较大差异，因此，不同的地方在发展战略方面也应当有所区别，不可能要求所有的地方都追求相同发展模式。由于我们现行的ZF绩效评估思路恰恰是用完全相同的指标体系去对地方ZF的绩效进行评估，这造成了几乎所有的地方ZF都去招商引资，不遗余力地上项目、搞开发区、修广场，而不是因地制宜、实事求是地制定本地的发展战略和工作目标，谋求地方的健康和可持续发展。这种评价模式还导致那些资源贫乏、地理位置不佳以及经济、教育和社会基础薄弱的地方ZF，因采用同一套绩效考核指标进行评价得不到好的结果而失去努力的动力。