中国目前目前实行的养老金制度是基于1991年的三大支柱，当时提出了关于企业雇员养老金改革的提案。这三大支柱包括保障体系计划（支柱0），基本养老保险（支柱1）以及补充养老保险（支柱2）计划。该框架由ZF、企业部门以及个人缴纳的形式获得资金。2000年中央ZF设立了全国社会保障基金，在吸收注定将在未来数年出现峰值的养老金发放所带来的冲击方面扮演着缓冲机制的角色。经过调查中国养老金制度的架构，我们发现了其面临的主要挑战。
    三大支柱养老金制度成立的时间仅20年，不过已经出现了许多威胁到可持续性问题。我们从三个方面来探讨这些问题：
    缴纳方面：低征缴率无法满足老龄化人口不断增长的需求
    覆盖范围和受益方面：覆盖率不足且低效
    管理方面：在地方和全国性层面上回报率不足以及巨额赤字
    a.来自缴纳方面的挑战低征缴率
    尽管基本养老金制度的参保人数加速增长，征缴率（Collectionrate）的增长却从2008年的25.1%放缓至2010年的17.1%.征缴率是指按月缴纳的参保人与总参保人的比率。可以看出私有账户有所增加，而每月缴纳额则间歇性地停止。征缴率的减速表明了资金方面的问题。如果征缴率继续下降，将有越来越多的养老金参保人在退休后不再缴纳要求的金额却受益于养老金发放。考虑到82.8%的收入来自养老金的征缴，基金的可持续性受到威胁。
    出现上述现象有两个主要原因。首先，过高的强制性缴纳比例成为参保人烦恼的负担。由雇主和雇员缴纳的28%的总比例接近世界上的最高比例。参保人不愿意支付如此大的金额。其次，复杂的行政程序使得在换工作或迁到不同城市时养老金账户的转移变得困难重重。这主要发生在流动性较大的外来务工者身上，结果他们往往不得不在换工作后放弃养老金账户。
    老龄化人口导致养老金需求不断增加
    中国目前已经进入老龄化社会阶段，65岁以上人属占总人口的比例已经开始增加。这个比例正在迅速上升：目前约占8.2%，预计到2065年时将上升至30%，而同期15-64岁的人数占总人口的比例将迅速下降至56%.这可以解释为未来几十年生育高峰期出生的人口将开始退休，退休人员的数量将在2050年时达到峰值。同时1970年代实行的计划生育政策制约了劳动力力的供应。结果老龄化问题加重了养老金制度的负担，受益人的增长速度更快，而缴纳人的增长速度却更加缓慢。
    我们引用人口负担系数来说明问题有多么严重。人口负担系数是指退休人员与养老金在职参保人员数量的比例。城市和农村的老年人口负担系数分别从1982年的6.6%和8.4%上升至2012年的32.5%和27.9%.这意味着在2012年城市和农村养老金制度中，每个退休后的养老金参保人仅分别由3个和3.6个在职参保人负担，而不是1982年的15个和11.9个。生育高峰期出生的参保人将成为养老金发放的受益者，但同时缴纳人的数量不足以提供足够的资金，加大了养老基金平衡的压力。我们预除非推出人口结构改造的具体措施计，否则人口负担系数将进一步上升并迟早达到无法负担的水平。
    b.来自覆盖范围及受益方面的挑战
    老年人保障来源缺乏多样化
    根据国家统计局（NBS）2005年统计，城乡主要收入来源均需要多元化。由于养老金支付无法跟通胀保持同步，情况可能更为严峻；福利可能随着时间的推移而减少。因此老年人将不得不更多地依赖支持或劳动收入，但鉴于结构的变化，此种模式将不太可行。
    对于城镇老年人而言，基本养老保险（支柱1）是其收入最大来源，占到总收入的45.4%.另外两个支柱，社会保障体系（safetynet）及基本养老金总共仅占2.7%.特别地，养老保险仍处在初级阶段，仅占总收入的0.3%.在总收入中的支持占37%.而独生子女政策的实施造成了中国城市结构以“4-2-1”为主导，这将给年轻一代带来巨大负担。
    对于农村的情况，老年人主要依赖支持和劳动收入。在总收入中，来自的支持占54.1%.这与中国传统文化密不可分；在农村老年人应由更年轻的成员来赡养，而且亲戚之间的关系紧密也起到一定作用。由于从事农务并没有退休要求，并且缺乏一个完善建立的养老金制度使得老年人没有其他的选择，劳动收入占支持非常高的比重为37.9%.在农村养老支柱贡献相当低，总共仅占筹资收入的6%.
    退休金双轨制给财政预算造成负担并加剧民众不满
    退休金双轨制使得公务员与私有企业雇员在养老金缴纳和获得上存在巨大差别。公务员个人无须缴纳社保，由国家预算来为其退休金买单。而其他参保人员则需按照整个工龄以总的工资的20%比例来缴纳。从替代率角度来说，即养老金与退休前工资的比例，公务员与私企雇员的养老金也存在巨大差异。公务员的养老金替代率平均为80%，而私企雇员平均为40%是不平等的原因。
    这种不平等还导致了两个问题。首先ZF替公务员退休金买单日益变得不可持续。ZF2010年向退休公务员的财政转移支付为218亿元人民币，达GDP的5.4%.其次，近几年退休福利巨大的不平等导致了民众普遍的不满。公务员退休金改革自2008年来已在五个试点省份展开，但进展十分缓慢。
    c.管理方面的挑战
    集中管理的必要性
    基本养老基金在地方ZF层面进行管理导致各省份之间存在巨大不同。劳动力的流动导致职工在工作时在一个省份缴纳养老保险，但退休后可能会在另一省份领取退休金。在那些庞大劳动力流入的省份养老金系统收支有盈余，而缺乏在职参保人员缴费的省份却时常面临赤字。例如，2010年广东的养老金净流入为406亿元人民币，部分是由于巨大的在职参保人员的贡献及相对较少的退休参保者。相比之下，作为老工业基地之一的辽宁省，2010年余额为负35亿元人民币，主要由于在总的参保人员中退休者占很大一部分比例。
    此外在大多数情况之下，地方ZF面临加大养老金支付的义务时缺乏足够的资金以建立社会统筹部分。虽然支柱1a及支柱1b互相独立，但地方ZF更倾向于将资金从个人缴纳的支柱1b转移至将由ZF负责建立的支柱1a，而不是填补社会统筹缺口。这导致个人账户亏空。截止至2010年，个人账户本应有资产19596亿元人民币，但实际上却只有2039亿元人民币，导致17557亿元人民币的缺口将要由ZF来偿还。
    中国ZF目前计划将目前由地方ZF管理的养老金进行集中管理，虽然尚无具体决定。集中管理的优势是显而易见的，因为地方养老金赤字将很快通过资产再分配而被消除。然而部分养老金存在盈余的地方ZF因为担忧中央管理或拖累养老基金管理效率，而不愿将控制权上交。
    低投资回报
    对于支柱1养老基金的管理方面，基本没有投资活动的进行。按收入细分，支柱1的收入中仅有2.04%来自于利息收入，相比之下，82.8%依靠养老金征缴。财政转移占到总收入的14.56%.目前的养老金支付采取这种类似于随收随支的制度而不是自我维持的基金模式是非常危险。若养老金征缴不再能覆盖支付，此种情形很可能在未来出现，则整个系统或将崩溃。
    当前支柱2在固定收入、短期及权益类资产上的分配比重分别为51%、38%及11%.鉴于资产配置相对多元，其业绩令人失望。2010年加权平均回报率为3.41%，未能跑赢当年5.4%的通胀率。投资业绩疲软或是因为养老基金产业缺乏竞争。仅有11家合格基金管理公司管理整个养老基金，并且最大的5家所管理的资产以价值计占85%.低于通胀率的回报水平将使参保人失去信心，因而导致支柱2的规模收缩。
    国家缓冲机制潜在的高风险
    国家缓冲机制——全国社会保障基金（NSSF）的2001年至2010年平均回报率为9.17%，高于支柱1及2的平均回报率。然而另一方面，可以看出国家战略储备基金高度依赖权益类投资回报，约占其资产的三分之一，远高于国际平均水平。此种结构具有很高的潜在风险，并可能导致基金的高波动性。例如，NSSF在2005至2007年股市繁荣时期收益颇丰，然后在金融危机后2008年出现急跌，2010年再度大跌。作为国家缓冲机制，稳定性是首要目标，因此资产配置重要的是应更倾向于追求适中且稳健的回报。

作者： 海通国际首席经济学家 胡一帆  来源： 《财经网》2012年06月05日