美联储受审计和监督吗

有的著作把美联储描述成一个金融食利阶层吸吮普通大众骨髓的工具，十恶不赦；而另一些人则把美联储称赞为稳定金融货币秩序的不可或缺的部门，经济稳定发展的守护神。这种天使和魔鬼两个面目实际同时指向同一个机构，确实会让对货币知识、货币制度了解不深的人们匪夷所思。

那么，美联储受到监督吗？

根据美联储自己的说法，联邦储备体系理事会、12家联邦储备银行和联邦储备体系作为一个整体，受到多个层次的审计和审查：

☆ 联邦ZF总审计局（Government Accountability Office, GAO）对联邦储备体系理事会的行为进行无数的审查。但是，总审计局并不能审计理事会在货币政策和外汇市场方面的职能。理事会每半年向国会提交《给国会的货币政策报告》。

☆ 由国会设立的属于联邦储备系统理事会的监察长办公室聘请独立的公共会计公司的审计人员每年对理事会的财务报表，以及影响这些报表的理事会遵守法律和规则的情况进行审计。储备银行的财务报表每年也受到独立审计人员的审计。

☆ 理事会的监察长办公室还对理事会的计划、运营以及理事会将其职能授权给联邦储备银行进行审计和调查。

☆ 每周，储备银行公布其资产负债表及资产负债趋势图，并提供对资产负债表的互动指导。

☆ 另外，每家联邦储备银行必须将其年度预算报理事会批准。理事会还聘请会计公司对联邦储备银行进行年度审计。理事会的财务报表和各个联邦储备银行的财务报表都在理事会的《年度报告》中公布。理事会的工作人员定期对储备银行的关键业务运营进行检查。联邦ZF总审计局也对储备银行进行审计，但储备银行与外国中央银行的交易以及公开市场操作不在此列。每家储备银行也有一名内部审计员对其董事会负责。

公共会计公司对联邦储备体系理事会的审计报告和ZF总审计局的全部审查内容都可以在理事会的《年度报告》中找到，该报告在每年的第二季度送交国会。

对联邦储备体系理事会和联邦储备银行的审计以前并没有，1999年11月12日美国国会修改联邦储备法案，增加了第十一条之二“对联邦储备银行和理事会的年度独立审计”：理事会应命令对每个联邦储备银行和理事会的财务报表进行年度独立审计。该条是除最后一条“修改权利的保留”之外，内容最少的一条，并没有规定对联邦储备系统理事会和联邦储备银行的具体审计程序，而且是理事会自己命令对自己进行审计，给人一种迫不得已走走形式的感觉。

此次经济危机发生后，2010年7月21日美国总统签署了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，既大幅扩充了美联储的金融监管职权，又加强了对美联储的审计监督。

一、该法案授权联邦ZF总审计局对美联储根据联邦储备法案第十三条（3）批准的任何贷款项目和工具进行审计，对美联储公开市场操作或根据联邦储备法案第十一条（s）提供的任何贴现窗口预付款进行审计。在审计完成90天内，总审计局必须向国会提交报告，说明审计的内容以及采取任何行政或立法行动的建议。

二、该法案还要求总审计局对自2007年12月1日以来至法案颁布之日止美联储通过一系列项目或工具提供的贷款或救助进行一次性审计。该一次性审计必须在法案颁布后12个月内完成，并提交众议院议长、两院多数党和少数党领袖、国会银行委员会主席和资深委员，以及任何要求得到报告的国会议员。

三、该法案要求总审计局在法案颁布后1年内完成对联邦储备系统治理结构的审计，并向众议院议长、两院多数党和少数党领袖、国会银行委员会主席和资深委员以及任何要求得到报告的国会议员提交报告。审计的内容包括：

1、储备银行B类和C类董事的选任制度是否达到了联邦储备法案第四条关于有效代表公众利益的要求；

2、由成员银行选举储备银行董事是否构成实际的或潜在的利益冲突；

3、检查前述工具和项目的设立和操作以及每一家储备银行在其中的角色；

4、指出储备银行选任制度或储备银行治理的其他需要改革之处，以改善对公众的代表性，消除监管中实际或潜在的利益冲突。

四、该法案还要求美联储不晚于2010年12月1日在其网站上公布与前述“二”中列举的工具和项目有关的如下内容：理事会或储备银行提供过救助的企业、个人、实体或外国央行的身份；救助的类型、价值、数目和日期；预期偿还的具体条款，包括期限、利率、抵押品、对高管薪酬或红利的任何限制以及其他重要条款；以及设计这些项目和工具的具体理由。[ii]

从形式上看，国会设立了专门监督美联储的机构——监察长办公室。但是，这个监察长办公室却属于联邦储备系统理事会！该监察长办公室“聘请独立的审计人员每年对理事会的财务报表，以及影响这些报表的理事会遵守法律和规则的情况进行审计”，还对“理事会的计划、运营以及理事会将其职能授权给联邦储备银行进行审计和调查”。由从属于联邦储备体系理事会的监察长办公室对理事会进行审计和调查给人以监守自盗的感觉。也许这一制度的设计者的逻辑是，联邦储备系统理事会是联邦储备系统中ZF机构的因素，而监察长办公室也属于ZF机构的性质吧。但是这样的监督机制让人严重怀疑其监督效果，而实际上似乎也没有起到什么监督效果。

---

http://www.federalreserve.gov/faqs/about_12784.htm

[ii] 刘士余主编：《美国金融监管改革概论》，中国金融出版社2011年版，第179页。