2011年7月1日，《社会保险法》正式实施。相较于120万字的美国《社会保障法案》，中国的《社会保险法》仅有大约一万字，具体、详细、可操作性的措施也不多，其中，授权国务院另行规定的内容有12处之多。可以说，目前的《社会保险法》是“半部法律治社保”，亟需由国务院、人力资源和社会保障部颁布配套法规、规章，由地方政府颁布具体的实施办法，以使“下半部”《社会保险法》得到实施。
    加快社保基金投资立法步伐
    《社会保险法》第八章“社会保险基金”第六十九条第一款规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。但是，“国务院规定”迟迟没有出台。
    根据人保部新闻发言人公布的数据，到2011年底，中国五项社会保险基金总收入2.37万亿元，比上年增长26%；总支出1.79万亿元，增长21.1%。五项社会保险基金累计结余总额2.87万亿元，其中，养老保险累计结余1.92万亿元。养老金占社保基金总额的三分之二以上，特别是养老保险个人账户会伴随劳动者一生，缴纳的持续时间长，其保值增值的需求十分突出。
    早在2005年，国务院38号文就提出国家将制定个人账户基金管理和投资运营办法，但是，此后并未有下文。2011年以来，一些政府官员在不同场合公开表示将积极推动养老金投资股市。证监会主席郭树清表示，将积极推动全国养老保险基金入市。全国社保基金理事会理事长戴相龙也表示，有关部门酝酿将省市区管理的一部分基本养老保险基金集中起来，按一定比例投资到各类金融资产。可以看出，养老金投资资本市场已经是箭在弦上。根据目前的情况，亟需根据《社会保险法》专门配套颁布《养老保险个人账户基金投资管理办法》，以规范养老金的投资运营。从世界范围看，养老金作为战略投资者，只有长期投资以股市和债市等依托实体经济的资本市场，收益率才能最终战胜CPI，战胜银行存款利率，才能把《社会保险法》第十四条“养老保险个人账户记账利率不得低于银行定期存款利率”，以及第六十九条的规定真正落到实处。
    法律面前如何做到人人平等
    “法律面前人人平等”已是社会共识，但是，《社会保险法》作为中国社会法领域的基本法律，并未贯彻这一基本的立法理念，反而进一步固化此前的“碎片化”养老制度。例如《社会保险法》第十条就规定：公务员和参照公务员法管理的工作人员（参公管理人员）养老保险的办法由国务院规定。
    改革公务员和参公管理人员养老保险制度的核心，是和企业员工一样缴纳养老保险费。目前，企业养老保险实行缴费义务与养老权利相对应，但是，公务员和参公人员群体并未履行缴费义务，退休后却领取比一般人高得多的养老金。目前，中国正在推进事业单位改革。国务院应当尽快制定公务员和参公管理人员养老保险办法，既保护公务员工作的积极性，也给普通企业劳动者一个交代。
    中国公务员和参公管理人员养老金改革的重点应当放在弥补改革后待遇降低的部分，既使公务员在改革后养老待遇不降低，又能够兼顾社会公平。例如，建立类似美国加州公务员基金那样的“公务员年金”或“职业年金”，以确保现有退休待遇水平不降低。加州公务员养老金是美国最大的公务员养老金、世界第三大养老基金，是以公务员职业（州、市、县政府雇员以及学校的非教师雇员）为特征的养老金计划，由雇主和员工分别缴费，基金采用信托形式投资运营。截至2011年底，该基金参与人数超过160万，资产额达2343亿美元。其中，投资国际、国内股票的比例达三分之二以上。
    当然，很多国家也都经历了公务员逐步纳入社会保障制度的过程，如美国1935年通过了《社会保障法案》，一直到1983年公务员才完全纳入该体系。中国的公务员社会保障制度改革不应等待如此漫长的时间，而应尽快推出公务员和参公管理人员养老保险配套立法，制定公务员参保 “路线图”，以实现社保制度领域“法律面前人人平等”的理念。
    征缴应告别“一国两制”
    社会保险费征缴是社会保险基金的入口，如果入口不畅，此后的基金管理、社会保险费发放都会出现“巧妇难为无米之炊”的尴尬。目前，中国一个最突出的问题，就是社会保险经办机构和财政税务部门之间关于征缴问题的长期博弈。
    《社会保险法》第七章“社会保险费征缴”的第五十九条规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”在上个世纪90年代，关于社会保险费征缴的问题，高层就一直无法达成一致意见，最终在1999年的《社会保险费征缴暂行条例》第六条中规定：“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按国务院规定设立的社会保险经办机构（以下简称社会保险经办机构）征收。”至今，这一问题仍未解决。
    从世界范围来看，同样的社会保险费征缴工作在不同的地区分别由不同的机构征缴，是绝无仅有的，不同的国家或者完全由财政税务部门征缴，或者完全由社会保险经办机构征缴。中国在征缴环节的“一国两制”已经被诟病多年，由此带来的财政税务部门和社会保险经办机构之间的推诿、扯皮也严重影响着基金的征缴效率，成为基金监督管理环节的一个顽疾：社会保险基金监督机构如何监督在政府序列里强势的税务部门的征缴工作？问题的最终解决，还有待中央政府下决心。只有全国政令统一、机构统一，征缴环节的监督管理体制才能真正理顺，征缴环节的“跑冒滴漏”现象才会大量减少。
    尽快立法《社会保险反欺诈管理办法》
    社保基金的征缴、支付环节一直存在着欺诈行为。例如，在征缴环节，参保单位有故意隐瞒缴费基数、缴费起始时间和漏报人数、篡改职工身份的现象，或者故意瞒报基数使补缴金额达不到实际应补缴额。在支付环节，有的退休人员死亡后其家属还继续领取退休金，医疗保险基金被冒用、报销的则更为普遍。对此，《社会保险法》第八十六条规定了用人单位未按时足额缴纳社会保险费的惩处措施，第八十七条规定了社会保险经办机构欺诈的责任，第八十八条规定了个人欺诈、骗取社会保险待遇的责任，但都缺乏实施细则。
    罚则往往是一部法律得以真正执行的保障，《社会保险法》也不例外。社会保险欺诈行为的蔓延仅靠上述几个条款是不够的，亟需更为详尽的《社会保险反欺诈管理办法》来配套，使不同的社会保险欺诈行为承受与其违法行为相匹配的惩罚。英国有专门的《2001年社会保障欺诈法案》，《美国联邦刑法典》第664 节有“侵占养老金与福利基金罪”的规定， 对违法者的处罚非常严厉。中国可以借鉴英国、美国的做法，增设刑法条款，加大惩罚力度。
    《社会保险法》第九十四条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是，在《刑法》中并无相应的社会保险犯罪规定，从而使社会保险犯罪“有罪无刑”，在实践中无法适用。根据社会保险费征缴待遇领取环节欺诈行为比较集中，而征缴和管理环节的主要违法行为是逃避缴费和挪用，《刑法》可以对社会保险犯罪进行针对性修改，借鉴已有的“逃避缴纳税款罪”、“保险诈骗罪”等罪名，引入 “逃避缴纳社会保险费罪”、“挪用社会保险基金罪”及“社会保险诈骗罪”等新罪名，形成对涉及社会保险基金违法犯罪的威慑力，以保障社会保险基金的安全。

作者： 中国政法大学法和经济学研究中心副教授 胡继晔  来源： 财新《中国改革》2012年06月18日