中国经济改革愈改愈难 China's Economic Reform Gets More Difficult

作者: 裴敏欣 (原载于2004年10月13日《苹果日报》)

自中国经济转型开始以来，政府的首要目标是推动经济的高速增长，而不是经济体制的结构性改革。当然，在过去二十五年中，中国的经济改革功不可没，市场化程度和上世纪七十年代相比已有很大的提高。但整体来说，中国的改革可说是由增长推动，而不是靠改革促进增长。

采取由增长促进改革的战略有其独特的政治及经济考虑。从政治层面来说，改革往往会触及既得利益者，从而引起政治反弹。对当初领导改革开放的邓小平来说，利用增长来改善人民生活是获取政治合法性及民意支持的妙策，增长所带来的政治好处十分明显。在经济上，增长能推动资本积累，扩大市场，创造财富，为最终进行经济体制的结构性改革创造有利条件。本吁这一”先易后难”的原则，中国过去二十多年的转型是在所谓的“扩大增量，不动存量”的模式指导下进行。在这里，所谓的增量主要指经济增长，而这种增长的来源是新型经济组织和实体，如私营企业、中外合资企业、外商独资企业和乡村企业。“存量”指旧体制中的国有企业。为了避免触动环绕国企的各种既得利益团体，改革可说是有意识地躲开了旧体制的核心问题，即国企及国家对经济的各种控制手段。

这一“避难就易”的战略既是中国经济转型成功的秘诀，又是目前中国改革进入困境的最主要原因。无疑，“避难就易”的确促进了中国经济的高速增长，但从体制改革的角度看，高速增长并没有推动结构性调整和改革。在转型初期被认为是困难的改革项目，如国企改革，现在仍被认为是高难度任务。和大家的预期相反，在高增长情况下的经济改革不是愈改愈容易，反而愈改愈困难。造成这局面的原因有三个。

第一，“避难就易”战略保护了一大批低效的国企。这些企业往往是垄断性很高和被政府认为具有“战略意义”的企业，如电信、能源、金融、铁路运输、民航、石化等。即使是在竞争性很强的行业中，政府亦保护了许多企业，如服务业和制造业。当然，保护的方式有多种，但最主要的是限制竞争和通过国有银行来支撑这些企业。结果是这些企业由于没有竞争压力而一直处于低效状态，同时政府通过银行对它们提供的支持，造成了银行系统中的巨额不良资产（即坏帐）。

目前，最保守估计是这类坏帐占国内总产值四成左右。巨额坏帐不仅提高了金融系统的风险，而且使新改革变得更困难。由于政府没有能力替国企还坏帐，新的改革措施很难出台，造成了恶性循环：低效国企→银行坏帐→政府束手无策→低效国企情况恶化。

第二，改革最好的催化剂是危机和由危机造成的政治压力。从这一点上来说，邓小平的改革是“文化大革命”的必然产物。但高速经济增长往往会对改革起反作用。由于增长减轻了政治精英的危机感，因此在高增长的情况下，结构性改革的压力反会降低。从过去二十多年改革史来看，重大的改革措施大都是在经济低迷的情况下出台的。如邓小平九二年南巡讲话后的市场开放，九七至九八年亚洲金融危机后中国的小型国企私有化。从这一角度看，高增长对推动结构改革可说是有害无益。

第三，“避难就易”战略忽视了一个重要的政治现实，即受到政府保护的低效国有企业代表吁享有极大政治权力的利益集团。这些利益集团通过对国企的控制来维持政治地位和经济特权，绝不会主动放弃对国企的控制权。相反，它们会通过手中掌握的政治权力，千方百计地保护国企。

当然，在这过程中，这些集团的代言人会把改革将造成大批国企工人失业，从而导致社会不稳定作为理由反对改革，但他们主要关心的并不是工人福利，而是他们自己的特权和地位。这样，国企的改革就追循了如下的政治逻辑：缺乏政治保护的小型企业（往往是油水不大的企业）会首先成为改革对象，而享有政治特权的大型国企（往往是高垄断和油水丰厚的企业），却被政府通过各种办法保护下来。只要这一政治逻辑不被推翻，真正的结构性改革就不可能被实施。

由此可见，决定中国经济改革进程的，并不是经济因素，而是政治因素，中国的经济高增长并没有促进结构性改革，反而妨碍了这种改革。中国也为此付出了巨大代价，这从中国的整体经济效益就可看到。在改革进行了二十五年后，中国的经济增长仍是靠大量的投入来维持。中国的经济效率仍处于国际低水平。市场化程度亦处中低水平（最重要的资本市场的市场化程度尤其低下）。由于政府一直通过控制投资体系来照顾各种利益集团，以维持其政治支持，中国的投资效率极其低下，官方的估计是，一半投资最终被白白浪费。同时，因为在中国的官僚体制中，官员的提升都和他们的“政绩”有关。所以大部份官员都片面追求能让上级看得见的“政绩工程”和“形象工程”，结果是各地大兴土木，造成资源浪费。

当然，高速的增长掩盖了这些深层的政治问题。令人担心的是，一但高速的增长不能维持，这些问题是否会浮上台面并触发危机。其实，危机并不可怕。从结构改革的角度来说，也许中国需要一场新的危机来推动经济改革。

版权信息: ? 本文版权为《苹果日报》所有。 作者简介: 裴敏欣(Minxin Pei)是卡内基国际和平基金会中国项目的主任和高级研究员。