如何实现环境正义本文来源于《财经》杂志　2012年08月28日 09:57 我要评论（0）


在现代公民社会的多维度、多层次的治理中，行政、司法、科学家、环保团体、企业都应参与对环境问题的解决，承担各自的责任，行政部门只应扮演综合治理的角色
　　在现代化进程中，经济发展与环保之间的矛盾将会越来越尖锐。在当前的经济活动中资本不断扩大再生产之下，企业追求资本积累和利润的极大化，而将处理生产过程中废弃物的成本转嫁给全体或部分民众，造成对民众的损害。
　　而同时，民众的环境意识和维权意识日渐提高，加上传媒的报道折射，互联网的串连，各种主客观条件结合下，环保纠纷乃至于环境维权群体性事件由此层出不穷。
　　根据原国家环保总局公布的有关数据显示，2001年－2003年全国环保系统收到的环境问题投诉信件，以每年30％的速度上升，仅2003年群众来信就达到50多万封，群众上访超过8.5万批次。
　　而分析2007年以来发生的各类环境群体性事件，诸如厦门PX、四川什邡反对钼铜项目和江苏启东反对王子纸业建设排污管道，以及各地频发的小规模的反对垃圾焚烧站、变电站建设等事件，皆有各种主客观因素。若不能吸取教训，及早确立处理方针政策，环境维权群体性事件必将继续增加，而影响到社会的稳定和谐。
　　环境正义和邻避现象
　　晚近欧美国家流行的“环境正义”，简言之，即环境风险的公平分配状态，确切而言，它是一种抗议“环境不正义”，而追求“环境正义”的运动，起源于美国北卡罗来纳州的华伦郡，当地在1982年发生的一场震惊全美的反对有毒废弃物掩埋场的社会运动。在这次运动中，华伦郡与外围各郡的居民联合起来，共同反对多氯联苯（PCB)的废料储存设施在当地兴建。
　　不同于以往的邻避现象，华伦郡的居民们之所以组织起来反对掩埋场的兴建，除了要反对有可能对人体产生危害的有毒废弃物之外，更重要的是他们认为，政府官员之所以批准该厂的兴建，是基于种族的考虑。华伦郡是北卡罗来纳州最穷困的郡之一，当地居民以黑人居多。
　　“环境不正义”，即环境风险的不公平分配的状态，可能是由于族群、收入、区域等因素而产生不公平的待遇。例如垃圾处理场、核电厂、高污染工厂等不成比例地建在低收入、穷乡僻壤，或者弱势族群占多数的地区。
　　这种现象普遍存在，即使美国也无法避免，因而“环境正义”观念提出以来获得颇多的回应，后来发展为17条比较一般性的基本原则，例如尊重地球及生态系统、人类应互相尊重、彼此平等、可持续利用、反核及危害生存之毒物、尊重所有人之自主权、民众平等参与权利等。
　　台湾地区的环境正义论述，与反核废料的问题息息相关。其中兰屿核废料贮存厂的例子是台湾地区环境正义问题的首要案例。兰屿居民的构成以原住民为主，因此反核废运动与原住民的社会处境有着高度的关联，原住民社会经济地位一般较低。
　　环境正义蕴含了“邻避设施或邻避现象”（NIMBY， Not In My Backyard：不要在我家后院），主要指：提供广大地区民众社会、文化、经济、政治等服务机能的设施，但该设施具有潜在的风险性或污染性，可能为设施附近居民带来立即或潜在的外部成本，如环境风险、影响居民生活质量、危害身体健康或降低其财产价值，以至于让居民排斥或嫌恶的设施，也称为不受欢迎的设施，包括垃圾场、核电厂、焚化厂、机场等。
　　人们对于这类设施的态度往往是“盖在哪里都行，只要不盖在我家后院”。邻避现象是人之常情，不必视为自私自利的罪恶。否则环保问题的解决只能诉诸冲突和强制，不是长治久安之道。环境正义的理想在于“不要在任何人的后院”（NIABY, Not In Anybody’s Backyard），不过这在现实中几乎不可能做到。
　　邻避设施肯定会增加附近居民的环境风险，问题在于风险是否能限制在可以接受的范围。这又包含两方面的问题：一方面是邻避设施应尽量做好环保措施。例如，垃圾场应做好环境影响评价再设立，对其可能的污染也应花费成本，做好预防。一旦发生了污染，要预设危机处理的标准作业程序（SOP），包括企业本身以及地方政府。还有，如核电厂等应切实做好安全管理，让附近居民安心。这是企业和政府在邻避设施方面应做到的。
　　风险无处不在
　　在环境正义研究中还有一个显著的现象和问题——“逐臭现象”，就是邻避设施建立后，优势群体（例如有钱人）搬出，弱势群体搬入，好像逐邻避设施而居。
　　有些学者将环境不正义的成因区分为单纯偏见与市场力量两种，并强调只有单纯偏见才构成歧视，如果不平等来自于市场机制，那么这种不平等只是市场机制下可预测的结果而已，甚至根本不该被冠上不平等或不正义的帽子，正如美国学者本恩（Been）说的：“只要市场仍然以现存的财富分配方式来分配财货与服务，那么到最后，如果有毒废弃物处理设施没有使穷人承受不成比例的负担，那就真的太不可思议了。”
　　因而，身涉其中的民众亦必须有现代风险的观念，不能要求“零风险”或“零污染”，否则环境纠纷无法解决。现代风险理论认为风险是现代性所固有的，现代社会是一种风险社会。
　　若以处于不同风险的每10万人中的年死亡率来计算的话（各种活动的风险计算见图表），骑摩托车的风险是跳伞的10倍、是开车的约90倍。这个风险率可以无限延伸，例如坐高铁、坐飞机、吃含有美国瘦肉精的牛肉等的风险都可以计算出来。
　　这意味着在现代社会干什么事情几乎都存在风险。关键是风险管理，以及个人承担风险的意愿和限度。所以我们不能期待例如住在核电厂30里内是“零风险”。
　　“零污染”的纠结广泛存在，若要求蔬菜水果的农药残余零检出，那就只好吃有机的蔬菜水果，而即便是所谓有机蔬果，亦不是百分之百的“零污染”，由于土地历史原因而有农药残余，因此忍受某种限度的农药残余几乎是现代人类不可避免的。
　　再者，风险有其客观性，可以计算出来，并不是“公说公有理，婆说婆有理”。
　　环境群体事件与公信力危机
　　从厦门PX、什坊、启东这几个典型案例看，似乎公众一旦走上街头，就能达到迫使项目停建的目的，此前专家的科学论证和符合法规的行政批复也就随之作废了。这个问题凸显社会系统（包括科学专家、行政等系统）的公信力危机，于是民众寻求群体自力救济。
　　上述问题必须从几个方面来改善：首先，国内当前的环保法律还不够周延完善，不足以处理现有的环保纠纷，立法必须赶紧跟上社会现实。未来应更多让司法独立地解决环保纠纷；再者，环境影响评价必须客观切实去做，让科学专家能获得民众信任。
　　此外， 在环保纠纷中，行政部门若承担太多的责任，这将导致公信力危机。行政部门应秉持超然中立，扮演积极的仲裁角色，甚至纳入各方都能接纳的环保团体（或环保NGO），共同协调企业和受害民众，寻求双方都能接受的解决方案。
　　这种解决方式一方面让企业、环保团体分担责任，一方面增加解决方案的可行性。如果以为这种民主的解决方式旷日持久，而采用威权式的解决方式，对群体事件加以防堵或镇压，将是治丝益棼、欲速而不达，而且可能赔上政府的威信。
　　在现代公民社会的多维度、多层次的治理中，行政、司法、科学专家、环保团体、企业都应参与对环境问题的解决，承担各自的责任，行政部门只应扮演综合治理的角色。
　　作者为台湾大学教授