北京大学中国经济研究中心发展战略研究组

摘 要

传统体制中的国有企业，是国家在资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构下，优先发展资本密集的重工业而内生形成的。一方面，中国国有企业具有不同于其他企业的特有性质：背负着两方面的政策性负担，即战略性政策负担和社会性政策负担；另一方面，中国国有企业与其他现代企业一样，都存在委托－代理问题。这就决定了简单的私有化并不能解决中国国有企业改革所面临的问题。

现代市场经济的中坚力量，早已不是业主制企业，取而代之的是现代的大中型企业。现代的大中型企业所有权和经营权分离，内生地导致了所有者和经营者之间的委托－代理问题。具体包括三个方面：信息不对称、激励不相容、责任不对等。企业治理(Corporate Governance)的任务就在于解决委托－代理问题。而解决委托－代理问题的切入点，在于克服信息不对称难题。因为激励不相容、责任不对等问题的严重程度，取决于信息不对称问题的严重程度。而克服信息不对称难题，又要求企业能以公平、对等的条件，在充分竞争的产品和要素市场中运作。

改革以来，国有企业背负着政策性负担的特征没有彻底根除，国有企业处于不利的竞争地位；为保护国有企业的生存，宏观政策环境无法彻底理顺，公平竞争的市场体系建立不起来。这种状况之下，国有企业的信息不对称问题无法解决。国有企业经营绩效低下在多大程度上是由于经营不力造成的，在多大程度上是由于政策性负担造成的，国家无从识别。20多年来的“渐进式”改革中，国民经济和非国有企业迅速发展，而国有企业改革效果则始终不能令人满意，其原因就在于此。迄今为止的国有企业改革是在没有解决信息不对称问题的条件下，单单着力于解决激励不相容和责任不对等问题，所以没有达到预期的效果。

中国即将加入WTO，国有企业将面临更加激烈的国际竞争，不利的竞争地位将更加严重地影响其生存；另一方面，加入WTO也将促进竞争性市场体系的发育，为国有企业改革深化带来外部的推动力量。在新旧世纪、新旧千年纪元交替之际，中国应当抓住加入WTO的契机，以自身的比较优势参与全球经济一体化进程，进而从根本上提高国有企业的自生能力；同时剥离国有企业的政策性负担，建立公平竞争的市场，使国家与企业经营者之间的信息趋于对称，最终解决委托－代理问题,完成国有企业改革。

一、前言：国有企业改革的战略性意义

二、国有企业改革取得的成就和面临的问题

三、国有企业面临问题的根源

5、私有化并不一定能解决软预算约束问题________________________________(9)

四、中国加入WTO给国有企业改革带来的挑战和机遇

专栏、图表目录

自从1978年中国进行改革开放以来，中国的工业化和市场化进程，令世人瞩目。中国经济增长和发展取得了堪称奇迹的成就；整个经济的制度结构上，也进行了广泛而深刻的变革。但是在新旧世纪、新旧千年纪元交替之际，中国的经济还面临着许多亟待解决的问题。这些问题相互交织在一起，如解决得不好，就会影响中国进一步的改革和长远的经济发展。而这些问题的总根源，在于国有企业改革还未取得最终的成功。中国即将加入WTO，这对于中国的改革开放和经济发展，特别是对于国有企业的改革，带来了机遇和挑战。

本研究报告的目的在于：分析当前国有企业面临问题的内在原因，并在此基础上考察中国加入WTO对于国有企业改革带来的机遇和挑战，最后阐明未来国有企业改革的正确方向，提出相应的对策建议。本报告的结构如下：第一部分，阐明国有企业改革在中国未来整个改革和发展进程中的战略性意义；第二部分，概要评论国有企业改革的历程，和取得的成就、存在的问题；第三部分：分析国有企业所存在问题的根源；第四部分，分析加入WTO给国有企业改革带来的机遇和挑战；第五部分，阐明国有企业改革的正确方向，并提出对策建议。

一、前言：国有企业改革的战略性意义

1、“渐进式”改革取得的成就

中国迄今为止的“渐进式”改革所取得的成就可以概括为三个方面：高速的经济增长、人民生活的改善和综合国力的提高。1979－1999年间，实际GDP年均增长9.71%，人均GDP年均增长8.3%；对外贸易年均增长14.15%，进口和出口的增长都快于GNP的增长率。对外贸易占GDP的比率由1978年的9.8%提高到1999年的36.4%，中国已成为世界上人口过亿的大国中最为开放的国家。

在经济快速增长的同时，人民生活水平也有了很大的提高。农村居民纯收入由1978年的133.6提高到1999年的2210元，城镇居民人均可支配收入由1978年的343.5元提高到1999年的5854元，扣除物价上涨因素，年均增长7.7%和6.3%。伴随人民收入水平的提高，人民的生活质量也明显改善。城市和乡村居民的恩格尔系数，分别由1978年的57.5%和67.7%下降到1998年的44.48%和53.43%。

持续快速的经济增长使中国综合国力和经济规模迅速跃升。1999年中国GDP总值82054亿元，按当年人民币对美圆的平均汇率计算，为9913亿美圆，位居美国、日本、德国、法国、英国和意大利之后，为世界第七位。但国际上通常认为，官方汇率低估了中国的经济规模。按广为接受的购买力平价法计算的中国实际经济规模，是按官方汇率计算结果的2.8－8倍。

2、当前国有企业存在的问题

改革以来，国有企业的生产效率有了提高。但尽管如此，与整个国民经济的发展以及充满活力的非国有企业相比，国有企业改革以来总的态势则相形见绌、令人堪忧。国有企业当前存在的问题集中体现在三个方面：亏损加剧、国有资产流失、负债率过高。

改革以前，国有企业是整个经济的最主要力量，初级工业化所需的大部分剩余，来自国有企业的利润。财政收入的绝大部分也来自国有企业。但改革以来，这种状况发生了逆转。1978年，全部国有企业中，亏损企业造成的亏损额为115.3亿元，到了1997年，已升至1420.9亿元。1978年国有工业生产企业的亏损面为23.9%,到了1997年,该比例上升为43.9%。1997年底，全国国有及国有控股大中型企业中亏损户为6599户。国有经济对于国家财政的贡献份额，也由1978年的86.98%，下降到了1997年的71.14%。当然，中国经济发展的本来意义之一，就是多种经济成分的共同成长。如果从这个意义上说国有经济对国家财政贡献下降还属正常的话，那么，1980年代中期以来财政为国有企业支付的亏损补贴居高不下，则说明了国有企业财务状况的恶化。1985年国家财政负担的企业亏损补贴为507.02亿元，到了1997，仍然维持在368.49亿元的高位上。

由于国有企业赢利状况恶化和其他原因，国有资产的流失状况也十分严重。根据1994年财政部对12.4万家企业清产核资的资料计算，8万多家小企业中，国有权益损失（包括资产净损失、经营性亏损和潜亏挂账等）占国有净资产的比重高达82.8%，中型企业的这一比重为59.4%，大型特大型企业为15.2%。

国有企业过高的负债率，也是其当前面临的最为棘手的问题之一。由于体制上内生的原因和政策上的原因，国有企业的负债率一路攀升。1980年为30%，1985年为40%，1990年为60%，1994年更是高达75%。之后基本上维持在这么高的水平上，没有什么改善。有些行业的国有企业资产负债率在80%以上，有些企业甚至超过了100%。

3、推进国有企业改革的战略性意义

国有企业改革始终是改革的中心环节。但国有企业改革远未达到预期目的。在新旧世纪交替之际，推进国有企业改革显得更加急迫。国有企业改革的战略性意义，不仅体现在国有企业本身的重要性上，还体现在其对于整个经济改革和发展面临的其他问题的决定作用上。

就国有企业本身来看，国有企业仍然是国民经济的举足轻重的力量。1998年国有及国有控股的工业企业占有的总资产为全部工业企业的68.84%，国有工业企业创造的增加值占全部工业企业的57.03%。1998年国有经济部门雇佣的就业量占全部工业企业的60.61%，国有经济部门的投资量，占社会投资量的54.1%。

就国有企业问题与改革和发展面临的其他问题的关系而言，前者又是后者的根本性决定因素。在20多年的经济改革过程中，中国面临着几方面的问题。除了国有企业问题之外，还包括：经济的周期波动、金融体系的弊端、贪污腐化的孳生、地区差距的扩大和粮食供给的潜力等五个方面的问题。这些问题中的任何一个恶化了，都将造成社会的不稳定，更何况这些问题有可能交织在一起总爆发。这些问题的存在都和国有企业的改革未取得成功有关（林毅夫，1999a）。如果国有企业改革最终取得成功，那么这些问题会迎刃而解；否则，这些问题就难以从根本上解决。例如：经济的周期波动，和利率受政府控制、不能按市场上资金供需状况来决定有关。每当出现高通货膨胀预期，从而实际利率下降时，投资和当前消费的机会成本下降，投资、消费增加，经济就过热；每当出现低通货膨胀预期时，相反的机制导致了经济低迷。利率不能市场化的原因，则是国有企业的生存依赖于银行的低息贷款。而且，银行的贷款70－80％贷给国有企业。国有企业经营状况不好，偿债能力低下。这就不可避免地导致了金融体系资产质量的低下，金融风险加大。为维持国有企业的生存而实行的低利率和某些产品的低价格政策，造成了官定价格和市场价格之间的差距，进而为腐败行为提供了条件。同样是为了维持国有企业的生存，改革以来在放开其他产品价格的同时，主要农、矿产品价格人为压低。中国东部地区的比较优势在于制造业，中西部在于初级农矿产业。这样，东部地区经济越发展，就要从中西部地区拿走越来越多的低价农矿产品。这等价于不富裕的中西部对于富裕的东部变相补贴，从而拉大了地区差距。此外，农产品价格的人为控制，还抑制了农产品供给潜力的发挥。

概而言之，上述这些问题存在且难于解决的原因在于国有企业改革还没有最终成功，宏观政策环境和资源配置制度中的一些扭曲，是维持国有企业生存所必须的条件。只有在国有企业改革成功以后，中国从计划经济向社会主义市场经济的过渡才会最终完成。

二、国有企业改革取得的成就和面临的问题

从1978年开始国有企业一直是我国经济体制改革的核心部分。迄今为止大致可以分为几个阶段：（1）1978年－1982年，简单的放权让利阶段；（2）1983年－1986年，实行“利改税”和增强企业活力阶段；（3）1987年－1992年，全面推行承包经营责任制阶段；（4）1992－1997年，建立现代企业制度的试验和“抓大放小”、国有经济战略性重组阶段；（5）最近的债转股政策。国有企业改革取得了相当的成就，但是也存在着问题。

1、国有企业改革历程的简要回顾

承包制的推行是为了保证国家财政收入的增长。但是，承包制要真正达到政府的政策意图，有赖于一个良好的政策环境。承包制合同的确定是企业与主管部门的“一对一”的谈判。这种“一对一”的谈判中，国有企业拥有优势信息，这必然导致企业在与国家的讨价还价中，争取有利于企业的条件。承包合同的履行过程中，出现了两方面的问题。一是承包期内的短期行为，二是负盈不负亏。承包制决定了经营者的收益只与其承包期内的企业绩效相关，这样，现实中不少企业为了完成上缴任务，往往采用拼设备的办法，掠夺性地利用资源。实际承包合同的兑现时也往往是负盈不负亏。

但是，对大中型国有企业而言，承包经营责任制不能解决的问题，现代企业制度也不能解决。现代公司治理结构的有效运作，有赖于一个充分竞争的产品、要素、经理、股票等市场体系。中国经济中还缺乏这样一个市场体系，企业的政策性负担仍旧存在，所以，软预算约束仍难根除。

2、企业改革取得的成就：全要素生产率的提高

国有企业改革的成就，集中体现在企业全要素生产率的提高上。全要素生产率提高是企业微观激励改进的结果。国有企业生产效率提高了，同样的投入能带来更多的产出。从社会角度来看，企业全要素生产率的提高标志着资源利用效率改进，生产向其可能性边界靠拢。近年来有许多关于中国国有企业全要素生产率变化情况的实证研究。尽管不同的研究之间的结论不尽一致，但从总体上看，大多数研究证实，改革以前国有工业企业的全要素生产率是负的，而改革以来全要素生产率是正的（见表1）。

表1： 关于国有企业全要素生产率的几种估计

3、国有企业存在的问题

国有企业微观生产效率的提高，从全社会角度来看改善了资源配置效率。但是这并不意味着国有企业的经济绩效一定会相应提高。前已述及，当前国有企业存在的问题主要表现在三个方面：亏损加剧、赢利能力下降；国有资产流失；资产负债率过高。而后两方面问题的根源又在于第一方面的问题。这里着重介绍近年来国有企业的财务状况。

3.1 国有工业企业赢利能力下降

由图1可见，国有工业企业中的亏损企业所造成的亏损持续上升。国有独立核算工业企业经济效益呈现了下降的趋势（图2）。

资料来源：统计附录表1。

资料来源：统计附录表1。

3.2 国有经济对国家财政的贡献趋于缩小

国有经济对国家财政的贡献由1978年的86.98%，下降为1995年的71.14%，下降了15.84个百分点（图3）。表2说明，80年代中期以来财政为企业支付的企业亏损补贴（企业应交财政而未上缴的部分收入）居高不下。如果考虑到国家对国有企业的补贴和再投资，那么国有企业对国家财政的贡献就更小了。从统计附录中的附表3可以看出，国家财政每年仅“增拨企业流动资金”与“挖潜改造资金和科技三项费用”两项，就占全部国有企业（含国有金融类企业）上缴给国家财政的利税总额的10％甚至更多。如果再扣除财政用于企业基本建设的投资，那么，国有企业对于国家财政的贡献就更小了。

表2： 财政负担的企业亏损补贴*情况

（亿元）

注：*亏损补贴指财政应从企业收取但未收到的收入。

资料来源：《中国统计年鉴 1998》，中国统计出版社。