一、将小产权房纳入经济适用房体系的条件探讨

占地性质如何、是否符合规划、建筑质量情况决定着小产权房能否合法化，而当小产权房可以合法化时，住户户籍、住户家庭经济收入以及小产权房建筑面积将构成小产权房与经济适用房衔接的三个关键因素。那么，应当如何考察小产权房合法化的前提条件？在保障性住房政策体系不断完善的背景下，又应如何综合考虑现行经济适用房的政策规定以及小产权房问题的特殊性，从而合理探讨两者衔接的前提条件？

1．小产权房合法化的前提

规划是对土地未来利用的时空优化，是衡量土地利用是否符合城乡长远发展的标杆。只有符合已有或长远规划，小产权房的合法化才不会阻碍城乡发展，此时，无论其当前占地性质如何，都可随发展进程而成为积极元素，只要住房符合建筑质量标准或通过修缮可达到建筑质量标准，便可以准予合法化。因此，笔者认为符合已有或长远规划且建筑质量符合要求是小产权房合法化的前提条件。当然，占地性质不同，小产权房与当前政策的冲突程度也不同，应据此明晰村集体、开发商、住户等相关利益主体的责任轻重，并处以相应惩戒。

2．小产权房与经济适用房衔接的条件

（1）住户户籍

现行保障性住房规定只有本市市区城镇常住户口且满5年的住户才能拥有申请的前提，这屏蔽了农村居民与非本地的城市居民。其限制的理由可能在于两方面：一是相比于城市居民，农村居民可因成员权而无偿获得宅基地的使用权，城市无须对他们提供更多的住房保障；二是受制于经济发展阶段与ZF财力，本地ZF无力为所有拥有城市户籍的中低收入住户提供住房保障，而且，对本地与非本地的不加区分还可能导致其他城市ZF以搭便车的方式推卸其为本地居民提供住房保障的义务。

但是，当部分农民工与非本地户籍人口为城市发展作出贡献并愿意在城市生活，只因不能在城市满足住房需求而不得不保留农村宅基地或迁居其他城市时，保障资格对他们的限制是否合情合理，又是否能符合城市化发展的长远要求？当然，经济实力的缺乏使城市只能优先解决本地居民需求，但当经济水平达到一定水平，城市ZF便理应更好的履行提供公共服务的职能——为更多对城市发展作出贡献的中低收入民众提供住房保障。因此，笔者认为在当前住房保障依赖于ZF的制度框架内，保障资格的关键在于对象本身融入并服务当地的事实以及城市的经济实力。对于非本地户籍的小产权房住户而言，购房支出的巨大经济成本意味着他们对落户有着的极大需求。在当前加大保障性住房建设力度，并尝试将外来务工人员纳入保障范围的背景下，放宽小产权房与经济适用房在户籍衔接上的限制条件而将是否对城市发展作出贡献作为限制条件，既能使部分符合条件的非本地户籍住户满足住房保障的需求，也有利于城市的长远发展。与此同时，当前小产权房集中于经济较为发达的大城市，其财政实力也往往可以承担扩大保障范围的职责。因而，笔者建议可规定在本地工作若干年（相关标准可由相应城市ZF根据实际情况确定）以上且有劳动合同（或个体经营）作为其小产权房的转变条件。

（2）住户经济收入

住户经济收入应与经济适用房对保障对象经济收入的限定方式一致。例如，《南京市中低收入住房困难家庭、新就业人员、外来务工人员住房调查工作方案》（宁政发[2010]78号）中，保障对象的收入标准设定为人均年收入低于南京市2009年度城镇居民人均可支配收入的80%。考虑到2010年城镇居民人均可支配收入已达28000元/年，相应的住户收入标准可设定为低于2000元/月，因而，对于南京，当前可按照家庭人均月收入低于2000元的标准筛选符合条件的小产权房住户。

（3）小产权房建筑面积

自2007年以来，新建经济适用房的建筑面积控制在60平方米左右，而小产权房的建筑面积相对较大，这意味着一旦按照现行政策，多数小产权房将难以转变为经济适用房。然而，笔者认为，住房保障的关键在于对保障对象应保尽保，面积限制的目的也在于以有限的土地满足更多民众的需求。对于部分小产权房住户而言，当其符合保障条件，只因保障性住房现状不尽完善而无奈购买并非按经济适用房标准建设的小产权房时，单纯将现行政策对面积的限制作为小产权房与经济适用房衔接的刚性条件既偏离重点，也推卸了本应履行的职责。因而，问题核心在于住户本身是否符合条件，住房面积限制条件应在服务这一核心的基础上尽量和现行政策或经济适用房的现状吻合。考虑到2007年以前建设的经济适用房多以90平方米为最大面积，而且，随着生活水平的改善，对于面积的限制也可能有所放宽。因此，笔者认为建筑面积小于90平方米可作为小产权房与经济适用房的衔接条件。

二、将小产权房纳入经济适用房体系的可行性分析

将小产权房纳入经济适用房体系的政策可行性不仅取决于方案本身的效果，也取决于相关利益主体在多种方案择优后对这一方案的需求与供给能力。就方案本身效果而言，将符合上述条件的部分小产权房纳入经济适用房体系，不但能够解决这部分小产权房尴尬存在的问题，也不会与当前的保障性住房政策体系产生较大冲突而产生较大负面影响，因而，方案本身具有解决问题的效果。其可行性将取决于相关利益主体的态度。小产权房住户、村集体[1]、小产权房开发商、地方ZF、中央ZF是小产权房问题的主要相关利益主体，在当前针对现存小产权房的治理方案中，将小产权房转为商品房与推进农村建设用地与宅基地流转是除转为保障性住房以外的两种主要方案。因而，下文将通过分析五大主体对三种政策的不同需求程度与供给能力，评判将前述讨论的部分小产权房纳入经济适用房体系的可行性。

1．政策需求分析

（1）小产权房住户

对于符合条件的住户而言，以最小的代价实现自身对住房的需求将主导他们对政策的需求。三种方案中，推进农村集体土地流转的方式将直接赋予小产权房合法的地位，其经济代价为零的特点将获得住户强烈的需求。转为经济适用房的方式虽然须以产权残缺与税费补交为代价，但相比于商品房，却可以更小的经济代价满足基本的住房需求，住户对转为经济适用房的需求或将高于转为商品房。因而，住户对三种政策的需求由大到小依次为推进农村集体土地流转>将小产权房转为经济适用房>将小产权房转为商品房。

（2）村集体

对于村集体而言，获得最大的土地增值收益将主导其对政策的选择。推进农村集体土地流转的方式意味着农村集体有权利在其所有的土地上建设商品房并获得所有的土地增值收益，而转为商品房与经济适用房的方式却预示着小产权房所占土地必须转为国有，农村集体只能获得相应的征地补偿费用。因此，村集体对三种政策的需求由大到小依次为推进农村集体土地流转>将小产权房转为商品房=将小产权房转为经济适用房。

（3）小产权房开发商

对于开发商而言，付出最小的经济代价将主导其对政策的选择。推进农村集体土地流转的方式意味着开发商不用因土地转性而补交土地出让金，转为经济适用房的方式虽因其土地属于国有划拨而免除土地出让金的缴纳，但销售利润的限制却表明开发商有返还部分利润的风险，转为商品房虽对利润没有限制，但补交出让金却是必须，考虑到土地出让金数额往往大于须返还的利润，因而，开发商对三种政策的需求大小依次为推进农村集体土地流转>将小产权房转为经济适用房>将小产权房转为商品房。

（4）地方ZF

对于地方ZF而言，解决小产权房的政策选择将以政治考量与各方利益的协调为基础。推进农村集体土地流转的方案将突破现行土地与住房制度框架，这不但使地方ZF无法获得相应的土地增值收益，也将在很大程度上加大地方ZF日后征地的难度，更使其在当下中央ZF谨慎试点集体建设用地流转并严厉禁止小产权房在制度框架外合法化的背景下承担与中央意志冲突的风险，地方ZF选择这一方案作为公共政策的可能性极小。相比于转为商品房的政策选择，将小产权房纳入经济适用房体系的选择虽然减少了地方ZF在土地出让金方面的收益，但对于小产权房住户、村集体、开发商而言也是除土地流转方式外的最佳选择，解决部分小产权房问题与扩大保障新住房供给的政策特点也将在一定程度上彰显政绩。因而，地方ZF对于三种政策的需求大小依次为将小产权房转为经济适用房>将小产权房转为商品房>推进农村集体土地流转。

（5）中央ZF

对于中央ZF而言，对当前制度历史使命的审视与对维护民生的要求将主导其对政策的选择。就制度而言，允许农村集体建设用地与宅地基流转的方式将打破现行的二元土地制度框架，在一定程度上维护农村集体因征地而损失的财产性权益，促进同地同权同价的实现，但是，土地价值凸显的过度激励与城乡规划缺失、农村集体建设用地产权规制不明的约束乏力将必然导致农村集体陷入地方ZF征地思维而“无序、无协调”得开发使用建设用地，而这，不但威胁耕地与生态环境保护，影响城乡长远有序发展，大量“合法化小产权房”的建设与入市也将直接威胁当前房地产市场的运行而引发经济金融风险，而当依赖于土地财政的地方ZF征地举步维艰，不能凝聚基本财力而难以为继时，政治风险也将加剧。面对难以预估的风险，中央ZF将此作为选择的可能性同样极小。就民生而言，中央ZF将与地方ZF的诉求一致，选择更能为相关主体接受的政策方案。因而，中央ZF对于三种政策的需求大小依次为将小产权房转为经济适用房>将小产权房转为商品房>推进农村集体土地流转。

2．政策供给分析

与制度变迁类似，政策供给将由相关主体的利益博弈结果决定，这不仅取决于相关主体对相应政策的需求大小，也取决于相关主体的谈判能力或权力结构。在小产权房的相关主体中，中央ZF与地方ZF无疑具有最强的谈判能力与权力，其对将小产权房转为经济适用房的较大需求将使这一方案在政策供给中处于有利地位，而这一方案也是其他主体次优选择的特点也意味着当其成为政策时，推行的阻力将相对较小。因而，针对这一部分小产权房的最优政策供给是将其纳入经济适用房体系。

当然，将这部分小产权房转为经济适用房还存在诸多难点：一是管理存在难度。可以转为经济适用房的小产权房分布于各个小区的不同楼栋，独立的单元分布状态加大了对其管理的不便。与此同时，经济适用房的土地以划拨方式取得，如果其他小产权房通过转为商品房的方式解决，那么，出让与划拨将并存于同一块土地，这也加大了管理难度。二是协调ZF与村集体、开发商的土地增值收益存在难度。村集体已通过小产权房的买卖获得类似国有的集体土地出让金，那么，应如何协调原有的征地补偿与集体所获得的土地增值收益？与此同时，经济适用房利润不得超过3%，那么，如何衡量开发商的售房利润并处理其超额利润？通过实证调查切实把握相关主体的利益诉求或许将为难点的解决提供基础与思路。

三、研究展望

然而，当前关于小产权房研究多为定性研究，实证调查极少，从而缺乏对小产权房本身及相关利益主体的第一手资料，忽视了对各地小产权房问题复杂与差异性的分析。这让我们难以对小产权房问题作出合理评判，也让相关建议可能有失严谨可行。因此，今后应深入调查小产权房区域及相关利益主体的情况与特点，切实把握相关主体对将小产权房纳入经济适用房体系的意愿，为提出相应的可行建议、缓解现存小产权房问题提供基础。