原题：马凯：当前经济生活中比较突出的几个问题
　　【编者按】最新出版的中宣部《时事报告》杂志（2007年第四期）独家刊登国家发展和改革委员会主任马凯的文章：《关于当前经济形势的几个问题》。文章重点就温家宝总理在今年《政府工作报告》中特别强调的，也是当前经济生活中比较突出和社会普遍关注的几个问题作了详细阐述。主要有：“三农”问题，经济运行中的“三过”问题，节能减排“两大指标”问题，上学、看病、住房“三大民生”问题。
　　内容提要：
　　关于“三农”问题
　　关于“三过”问题　投资增长过快，货币信贷投放过多，外贸顺差过大
　　关于“两大指标”问题　单位GDP能源消耗、主要污染物排放总量
　　关于“三大民生”问题　上学、看病、住房
　　在刚刚结束的十届全国人大五次会议上，温家宝总理在政府工作报告中，对去年的经济工作进行了全面回顾和总结，对今年的经济工作做了全面部署。我们要认真领会，切实贯彻落实。这里，我就不再简单重复了。总的看来，国民经济继续朝着宏观调控的预期方向发展，保持了经济增长较快、经济效益较好、物价水平较低的态势，实现了“十一五”的良好开局。具体体现在六个方面：一是速度较快。全年国内生产总值突破20万亿元，增长10.7%。这是我国2003年以来，连续四年保持10%或略高一些的增长速度，远远超过同期世界平均4%?5%的水平。二是效益较好。从产出看，全年财政收入达到3.93万亿元，增长24.3%，比上年增加7694亿元，超过1996年全年的财政收入，规模以上工业企业实现利润增长31%；从投入看，单位国内生产总值能耗下降1.23%，这是2003年以来的首次下降，单位工业增加值用水量下降9%。三是物价较低。居民消费价格总水平上涨1.5%。各类价格指数涨幅都相对较低。在经济增长连续四年达到或略高于10%的同时，物价涨幅稳定在较低水平，这是我国发展史上少有的。四是运行较稳。2003年以来，GDP增速无论是年度之间，还是季度之间，波幅都比较小，四年的增速分别为10%、10.1%、10.4%和10.7%，2006年四个季度的增速分别为10.4%、11.5%、10.6%和10.4%。煤电油运紧张状况明显改善。五是实惠较多。农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别实际增长7.4%和10.4%。城镇新增就业1184万人，年末城镇登记失业率4.1%。六是后劲较足。粮食连续三年增产，库存充裕；能源、交通等基础产业和基础设施继续得到加强，支撑条件改善；自主创新能力进一步提高，结构调整取得积极进展；改革开放继续深化，为经济社会发展注入了新的活力。
　　虽然我国经济社会发展取得了很大成绩，但仍面临不少矛盾和问题。从深层次看，经济结构不合理、增长方式粗放、体制机制不完善等问题还没有根本解决。从当前看，经济虽朝着宏观调控的预期方向发展，但基础还不稳固，经济增长付出的代价过大，不稳定不协调的因素依然存在。下面，我重点就总理在政府工作报告中特别强调的，也是经济生活中比较突出和社会普遍关注的几个问题介绍一些情况，谈一下自己的看法。
　　一、关于“三农”问题
　　“三农”问题事关我国经济社会发展全局，始终是我们各项工作的重中之重，也是实现全面建设小康社会目标的难点。我国13.1亿人口有近7.4亿是农民，农民不富，中国不可能富强，没有农民的小康就不可能有全国人民的全面小康，不实现农村和农业的现代化也不可能实现全国的现代化。在我国现代化建设新的历史阶段，深入贯彻落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，要求我们必须把解决“三农”问题放在更加突出的战略位置。
　　（一）解决“三农”问题取得了显著成绩
　　改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的变化。特别是党的十六大以来，农村发展、农业增产和农民增收都呈现出前所未有的良好局面。
　　一是粮食连续三年稳定增产。粮食播种面积近三年分别增长2.2%、2.6%和1.1%；在涝、旱、台风、冰雹等自然灾害较多的情况下，2006年粮食产量达到9949亿斤，继2004、2005年分别增产775亿斤、291亿斤之后，又增产269亿斤。这是自1985年以来首次连续三年增产；单位面积产量也连续三年增加。粮食综合生产能力逐步增强，供求关系明显改善。
　　二是农业和农村经济结构调整取得积极进展。粮食品种优质率不断提高，2006年优质专用小麦、优质水稻种植面积比重分别达到55.2%和69.1%，比2003年提高17.2个和14.5个百分点。经济作物和畜牧水产业加快发展，2006年棉花、糖料产量比上年分别增长17.8%和16.2%，肉、奶、水产品产量增长4.6%、18%和2.8%。农业产业化积极推进，农产品加工业成为农村经济发展的新亮点，全国初步形成了以582家国家级农业产业化龙头企业为核心，3750家省级龙头企业为骨干，15万多个农民专业合作组织为纽带，带动8726万农户共同发展的新局面。
　　三是农民收入连续三年较快增长。2006年，农村居民人均纯收入达到3587元，比上年增加332元，实际增长7.4%，创近年来新高。农民收入连续3年实现增幅超过6%，是我国改革开放以来的首次。其中，工资性收入继续成为农民增收的亮点，2006年人均工资性收入达1375元，增长17%。农村绝对贫困人口比上年减少217万人，低收入人口减少517万人。
　　四是农村生产生活条件进一步改善。农村基础设施建设不断加强。农村饮水安全工程，2006年中央投入60亿元，比上年增长2倍，地方投入约69亿元，使近2900万农民受益；农村沼气建设，中央投入25亿元，比上年增长1.5倍，加上地方投入15.6亿元，新增沼气用户约450万户；农村公路改造工程，中央安排投资190亿元，地方投入240亿元，共改扩建通乡沥青（水泥）路12万公里。
　　五是农村社会事业快速发展。实施新的农村义务教育经费保障机制，免除农村义务教育阶段学生学杂费，2006年已惠及5200万农村中小学生，中西部农村地区3730万名贫困家庭学生获得免费提供教科书，780万名农村寄宿生获得生活费补助。农村公共卫生体系建设继续加强，2006年，安排国债资金27亿元，地方配套17亿元，支持了5436所乡镇卫生院和672所县医院、县中医院、县妇幼保健机构的基础设施建设；截至年底，全国已有1451个县（市、区）开展新型农村合作医疗试点，参加农民达4.1亿，以县为单位的覆盖率达到50.7%。有25个省（区、市）、2133个县（市、区）初步建立了农村最低生活保障制度，1500多万农民享受了最低生活保障。
　　（二）“三农”工作取得成绩的主要原因
　　农业和农村发展出现这样好的形势，是全国上下共同努力的结果。更为重要的是，党中央、国务院把加快解决“三农”问题放在更加突出的战略位置，连续四年发了关于“三农”问题的中央一号文件，明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并采取了一系列统筹城乡发展、支农惠农的重大举措。可以说，经过多年探索，我们党解决“三农”问题的思路更加清晰，措施更加有力。
　　一是加大投入。把“多予”作为支持“三农”的重点，加快调整国民收入分配格局，在稳定各项农业投入的基础上，做到新增财政支出和固定资产投资重点向“三农”倾斜“十五”期间，中央财政安排用于“三农”的资金达到11300多亿元。2006年，投入力度进一步加大，全年中央财政用于“三农”的支出达3397亿元，比2005年增加422亿元，占中央财政支出增量的21.4%。
　　二是取消“农业四税”。2000年我国开始新一轮农村税费改革试点，2004年改革进入深化阶段，在全国范围内取消了农业特产税，2005年取消牧业税，从2006年起，又取消了农业税和屠宰税“农业四税”及各种附加取消后，与改革前的1999年相比，农民每年减负约1250亿元，人均减负约140元。
　　三是实行“四种补贴”。2006年，中央共安排四项补贴资金309.5亿元，7.3亿农民从中受益。其中，对种粮农民的直接补贴142亿元，比上年增加10亿元；良种补贴41.5亿元，比上年增加2.8亿元；农机具购置补贴6亿元，比上年增加1倍；新增农资综合直补，安排补贴资金120亿元。还实行了粮食最低收购价政策，2006年补贴资金59亿元；对产粮大县实行奖励、对财政困难县实行补助，2006年共奖补235亿元。
　　这些政策措施力度之大，农民得到的实惠之多，是前所未有的，极大地调动了农民的积极性，农业在宏观调控中得到加强，农村出现了广大农民多年企盼的好形势。
　　（三）解决“三农”问题仍面临诸多困难
　　在看到成绩的同时，我们更要保持清醒的头脑“三农”问题始终是我国经济社会发展中的头号难题，解决这一难题仍然面临许多制约因素，需要做出长期而艰苦的努力。
　　从当前看，面临着两方面的突出问题：一方面，粮食稳定增产的基础还不稳固。目前，我国耕地面积已接近18亿亩的底线，每年还要安排一定数量的耕地转为建设用地，依靠扩大面积增加粮食产量的余地不大。水资源短缺严重，农业每年缺水约300亿立方米，农田有效灌溉面积不足45%；农业基础设施建设欠账较多，大部分灌排设施老化失修，靠天吃饭的局面尚未扭转；农业科技水平不高，农业科技进步贡献率只有48%，远低于发达国家70%左右的水平。加上近年来气候多变、农产品国际贸易竞争加剧，也对粮食生产具有一定的不利影响。另一方面，农民持续增收的难度加大。种粮比较效益偏低，粮食价格长期低位运行，近来虽有上升，但主要是属于前几年粮油价格回落后的恢复性上涨，进一步上升的空间有限，而柴油等农资价格上涨，加大了农民种粮成本。从农民增收构成看，主要是工资性收入增加较多，农业收入只比上年增加53元，增长3.6%。同时，随着农业税的全面取消，“少取”方面的潜力不大，“多予”方面又受到财力制约，“放活”方面措施的见效又需要有个过程。农民外出务工就业面临诸多因素制约，持续增收的长效机制尚未建立。这些都制约着农民持续增收。
　　从深层次看，长期以来城乡分割的二元经济结构，是造成“三农”问题的重要历史因素；过多的农村人口与有限且不断减少的土地等农业生产资料的尖锐矛盾，是“三农”问题成为难题的重要根源。目前，农民占我国总人口的56%，农业从业人员3亿多人，超过全部就业人数的40%，但创造的农业产值只占GDP的11.8%。这样的人口和产业格局，必然导致农村和城市发展、农民和市民收入的巨大落差。2006年，农村居民人均纯收入3587元，只相当于城镇居民人均可支配收入的30.5%。同时，我国土地、水等农业生产资源相对稀缺，现有耕地1.3亿公顷，人均占有量不足世界平均水平的40%，且中低产田占2/3以上，人均水资源占有量只有世界平均水平的1/4。从农业从业人员多、农业资源相对稀缺的国情来看，如不减少农民，单纯依靠农业，继续沿用现有的生产方式，无论如何努力，都不可能创造出现有农村人口人均3000美元的国内生产总值，实现全面小康也是不可能的。
　　（四）解决“三农”问题的根本思路
　　实践证明，在解决温饱的阶段，可以在农业和农村内部通过优化资源配置缓解“三农”问题，但在全面建设小康社会的阶段，仍然就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民，解决“三农”问题就难有大的突破。因此，必须超越农业和农村层面，破除长期存在的城乡二元结构，从统筹城乡发展的高度，把农业发展放到整个国民经济的循环中，把农村繁荣放到构建社会主义和谐社会的进程中，把农民增收放到国民收入的分配和再分配中统筹考虑。具体来讲，解决好“三农”问题，必须做到两手抓，一手抓“扩大分子”，一手抓“缩小分母”。
　　“扩大分子”，就是要着力在“农”字上做文章，加快发展现代农业和推进社会主义新农村建设，促使农业由弱变壮，努力增加农民收入。
　　一是依靠科技进步，提高科技对农业增长的贡献率。科技进步是突破资源和市场对我国农业双重制约的根本出路。要加快农业科技创新，建立新型农业创新体系和农技推广服务体系，加大农业科技成果转化和推广力度。大力发展农业机械化，提高农业物质装备水平。加快农业信息化建设。
　　二是加快农业基础建设，改善农村生产生活条件。继续加强农田水利设施建设，集中力量用两三年时间基本完成全国大中型病险水库改造，加快中低产田改造，提高耕地质量和防灾减灾能力；加快农村安全饮水、道路、电网、沼气等建设，今年再解决3200万人的安全饮水问题，新增沼气用户500万户，支持县乡公路改造和通村道路建设，治理乡村人居环境，搞好村庄治理规划和试点。加强农村教育、卫生、文化设施建设，加快建立农村低保制度，改变农民上学难、看病贵、保障低的状况。
　　三是继续优化农业结构，发展高产优质高效农业。稳定发展粮食生产，实行最严格的耕地保护制度，力争“十一五”期末全国粮食播种面积稳定在15.8亿亩以上。积极发展优势产品和特色农业，建设优势农产品产业带。提高农产品质量安全水平，扩大无公害食品、绿色食品、有机食品生产。大力发展畜牧业、水产养殖业，积极发展生态农业、循环农业和观光农业，加强农业服务体系和农产品流通体系建设。
　　四是推进农业产业化经营，尽可能延长农产品产业链。大力发展粮油、果蔬、畜产品、水产品等农产品加工业，提高农业产业化和农产品加工业发展水平，不断完善企业与农民的利益联结机制，使农民尽可能多地在农业的产业链条拓展和非农产业的发展中获得更多收入。
　　五是培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。普遍开展农业生产技能培训，扩大新型农民科技培训工程和科普惠农兴村计划规模，组织实施新农村实用人才培训工程，努力把广大农户培养成具有较强市场意识、较高生产技能和一定管理能力的现代农业生产经营者。鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，成为现代农业建设的带头人。
　　六是巩固、完善和加强各项支农惠农政策。增加投入，是建设现代农业、强化农业基础的迫切需要。必须不断开辟新的农业投入渠道，逐步建立财政支农资金稳定增长机制，切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，确保财政新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。2007年，中央财政用于“三农”的各项支出将达到3917亿元，增长15.3%。健全农业支持补贴制度，逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度。继续对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价。
　　“缩小分母”，就是要积极稳妥地推进城镇化，有序推动农民进城务工和转化为城市居民，“只有减少农民，才能富裕农民”。
　　在推进农民进城务工方面，要着力提高农民的职业技能和素质。大力开展农民职业技能培训，加大“阳光工程”等农村劳动力转移就业培训支持力度，继续实施职业教育基础能力建设工程，完善中等职业学校贫困家庭学生资助政策体系，培养新一代农村劳动者。要继续改善农民进城务工环境，进一步清理各种针对农民进城务工的歧视性规定和不合理限制，不断完善农民工工资按时足额支付的各项制度，加快建立适合农民工特点的社会保障制度，加大将高风险行业农民工纳入工伤保险的工作力度，推进农民工参加医疗保险专项扩面工作，研究制定适合农民工特点的低费率、广覆盖、可转移、相衔接的养老保险办法，保护农民工合法权益。
　　在推动农民转化为市民方面，要改革城乡分割的管理体制，努力创造有利于农村劳动力向非农产业转移、农民转为市民的制度条件。要逐步建立和完善城乡统一的劳动就业制度及政策体系，特别是对在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员，要从改革户籍、土地、社雹财税、工资、子女入学等环节入手，创造条件使之逐步转为城市居民；对因城市建设承包地被征用、完全失去土地的农村人口，要转为城市居民，城市政府要负责提供就业援助、技能培训、失业保险和最低生活保障等。鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居。
　　二、关于“三过”问题
　　投资增长过快，货币信贷投放过多，外贸顺差过大，是当前经济运行中的另一个突出问题。去年年中，看到这个问题有继续发展的趋势，中央采取了一系列措施，并取得初步成效。
　　（一）国民经济继续朝着宏观调控的预期方向发展，“三过”问题的发散势头有所收敛
　　投资增幅逐步回落。全社会固定资产投资增速2003年为27.7%，2004年一季度达到43%，经过调控，2004年全年回落到26.6%，2005、2006年进一步回落到26%和24%。今年1-2月，城镇固定资产投资同比增长23.4%，增幅比去年同期回落3.2个百分点。投资结构也出现了积极变化。农业、高技术产业投资继续保持较快增长。2006年，农林牧渔业投资增长24.5%，通信设备、计算机及其他电子设备制造业投资增长38.7%。同时，一些扩张过度行业的投资增幅明显回落。以钢铁、水泥投资为例，2003年两者增幅一度高达96.2%和102%，去年钢铁投资增长1.3%，增幅比2005年回落33.3个百分点；水泥投资2005年也出现了下降，缩减5.1%，去年又下降2.4%。
　　货币信贷增幅趋缓。去年年末广义货币供应量（M2）同比增长16.9%，增速比5月末回落2.1个百分点，比2005年末下降0.6个百分点。今年1月末，M2增长15.9%，同比下降2.3个百分点。2月末，M2有所回升，达到17.8%。
在进出口方面，部分“两高一资”产品出口猛增的势头得到一定程度的遏制。2006年，未锻造铝和煤炭出口分别下降11.7%和8.1%。

（二）宏观调控取得成效的基础还不稳固，“三过”问题尚未得到有效解决
　　“三过”问题，既带有阶段性特点，与现阶段的经济增长周期相关，也是经济结构不合理、增长方式粗放、体制机制不完善等深层次矛盾的集中反映，短期性因素和长期性因素、国内因素和国际因素、经济因素和非经济因素交织在一起，使得“三过”问题解决起来难以一蹴而就。
　　从固定资产投资看，投资反弹并引发经济波动的风险依然存在。主要表现在五个方面：一是投资增幅仍然过高。2006年全社会固定资产投资增幅虽然低于上年，但明显高于年初18%的调控预期目标，相对于上世纪90年代以来年均增长22%的水平，也是偏高的。二是在建规模仍然过大。初步测算，2006年在建项目投资规模达32万亿元，在近几年基数已经偏大的情况下又增加5万多亿元，增量相当于2003年全年的工作量。三是新开工项目仍然过多。去年城镇新开工项目21.4万个，比上年又增加了2.3万个。四是投资率仍然偏高。2005年投资率为42.6%，与经济过热时的1993年持平，2006年的数据还没有出来，按照投资增速快于消费增速估计，2006年的投资率仍会居高不下。投资结构不合理的矛盾也很突出。五是导致投资增长过快的体制机制问题仍然没有根本解决。不少地方靠投资拉动经济增长的冲动还很强烈，2006年城镇固定资产投资增速超过40%的省份有2个，超过30%的有8个。
　　从货币信贷看，银行体系流动性过剩仍将持续。2006年金融机构存差达到11万亿元，是2000年的4.4倍。由于银行存差较大，在利益驱动下，信贷扩张的意愿较强。2006年，金融机构人民币各项贷款新增3.18万亿元，比上年多增8265亿元；今年1—2月，各项贷款又新增9800亿元，同比多增2636亿元。
　　从国际贸易看，外贸顺差过大问题仍在发展。2006年外贸顺差1774.6亿美元，比上年增长74%。今年1—2月份，外贸顺差累计达到396.1亿美元，仍然呈扩大趋势。
　　应当看到，“三过”问题是相互交织、相互推动的，最突出的是固定资产投资增长过快。客观地讲，现阶段投资出现较快增长，与我国正处于工业化、城镇化以及居民消费结构升级加快的历史阶段有关，调整结构、技术改造、加强节能环保等也需要增加投资。但投资增长应该有一个相对合理的度，增长过快势必导致支撑发展的各方面条件绷得过紧。这轮投资增长过快，主要是一些地方片面追求经济增长速度、过度依靠投资拉动经济的增长方式没有根本转变，而银行资金过于充裕以及扩张意愿增强导致贷款投放过快，客观上为其提供了资金支撑；银行资金充裕，一定程度上又与近年来国际收支“双顺差”带来的外汇占款过多以及储蓄存款大量增加密切相关；反过来，投资扩张又增加了贷款需求，形成过大产能的企业要通过扩大出口找出路，加剧外贸结构失衡。产生“三过”问题的根本原因在于：科学发展观在部分地区和行业还没有得到真正落实，粗放型的增长方式还没有根本转变，一些深层次的体制机制障碍还没有完全消除。
　　从后果看，“三过”问题如果任其发展下去，势必使一些产能过剩行业再度盲目扩张，一些已淘汰的落后生产能力死灰复燃；势必使刚刚宽松的煤电运形势发生逆转，资源环境约束矛盾进一步加剧；势必削弱市场约束的作用，延缓结构调整和增长方式转变的进程；势必加剧国际收支失衡和贸易摩擦，进一步加大人民币升值的压力。最终将增大经济发展的潜在风险，甚至出现大起大落，破坏经济持续协调健康发展的基础。
　　（三）解决“三过”问题需要采取综合措施，进行综合治理
　　投资方面，要保持投资适度增长，着力优化投资结构，注重提高投资效益。严把土地、信贷闸门和市场准入门槛，继续控制产能过剩和高耗能、高污染行业的发展，适当提高并严格执行建设项目在土地、环雹节能、技术、安全等方面的准入标准。继续支持农业、服务业、社会事业、节能环雹自主创新、欠发达地区等薄弱环节，合理引导社会资金投向。
　　货币信贷方面，要保持货币供应量合理增长。继续采取多种措施，加强银行体系流动性管理，引导金融机构把握信贷投放节奏，合理控制中长期贷款规模着力优化信贷结构，严格限制对高耗能、高污染企业和产能过剩行业劣质企业的贷款，加大对“三农”、中小企业和就业等方面的信贷支持。继续深化金融体制改革，完善银行法人治理结构，稳步推进利率市场化，进一步完善人民币形成机制，加强和改善外汇管理。
　　对外贸易方面，关键是要加快转变外贸增长方式。优化进出口商品结构，鼓励一般贸易以及具有自主知识产权和高附加值产品出口，进一步控制高耗能、高污染和资源性产品出口，根据国内经济社会发展需要，积极扩大进口，提高加工贸易企业准入门槛，推动加工贸易转型升级。
　　从根本上讲，解决“三过”问题，关键是要加快推动增长方式转变。调整投资和消费的关系，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变。重点扩大消费需求。促进城乡居民收入进一步增加，关键是不断提高农民和城镇低收入者的收入水平和消费能力。加大对农村商品流通基础设施建设的支持力度，扩大农村消费需求。落实好房地产市场调控的各项政策，抑制房地产价格过快上涨。拓宽消费领域，大力发展电子商务，积极发展红色旅游、乡村旅游、文化、健身、体育、休闲等消费，培育和扩大消费热点。进一步改善消费环境，加强市场监管，维护消费者合法权益。
　　三、关于“两大指标”问题
　　“十一五”规划确定了今后五年单位GDP能源消耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的目标。去年年初提出了单位GDP能耗降低4%左右、主要污染物排放总量减少2%的年度目标，但目标没有实现。如何评价去年节能减排工作？没有完成指标的原因是什么？今年为什么不再提年度目标？政府将进一步采取哪些措施？
　　（一）去年节能减排方面开展的工作
　　首先，应当充分肯定，去年以来，各级政府和社会各方面对节能环保的重视程度明显提高，工作力度明显加大，并取得一定成效。
　　一是分解落实目标责任。国务院发布了加强节能工作的决定，与30个省（区、市）、新疆生产建设兵团和14家中央企业签订了节能减排目标责任书。各地相继研究制定了本地区加强节能减排工作的意见，并将指标逐级分解落实到市、县和重点耗能企业。实施了能耗和水耗公报制度。初步建立了节能目标责任和评价考核体系。
　　二是强化重点领域的节能管理。组织实施十大重点节能工程，安排国债补助资金6.8亿元，支持了111个重点节能项目，带动社会投资107亿元。开展了千家企业节能行动，发布了《千家企业节能行动实施方案》，并采取多种措施，推动千家企业加强节能工作。去年，千家企业共节能2000多万吨标准煤。
　　三是完善促进节能减排的政策措施。价格政策方面，出台了石油综合配套调价方案和鼓励可再生能源发电、有利于脱硫的电价政策。扩大了差别电价政策的实施范围，对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼等高耗能行业，加大了实施力度；一些地方还制定了能耗超限额加价政策。财税政策方面，对高耗能、高污染和资源性产品出口降低或取消出口退税，有的还加征了出口关税。有条件的地方相继建立了节能专项资金，扶持重点节能改造项目。市场准入方面，提高了高耗能、高污染和产能过剩行业的准入标准，依法淘汰了一批落后生产能力。钢铁行业基本淘汰了100立方米以下的小高炉和15吨以下的小转炉，水泥行业淘汰落后产能近2000万吨，煤炭行业淘汰落后产能1.1亿吨，电解铝行业自焙槽已全部淘汰。扩大了强制性能效标识制度实施范围，截至去年底，全国共发布终端用能产品能效标准22项，涉及家用电器、照明器具、商用设备、工业设备和交通工具等五大类。政府采购方面，调整了节能节水产品政府采购清单，推进政府机构节能工作。中央国家机关在新建建筑、燃煤锅炉改造、电梯更新项目中，普遍采用了节能型产品和设备。
　　四是积极推进循环经济发展。在全国组织开展了循环经济试点工作，安排国债资金支持了一批循环经济重点项目，继钢铁行业之后又召开了化工、煤炭行业的循环经济现场经验交流会，发挥了积极作用。比如，鞍钢利用“三废”资源，建立了钢铁渣开发、瓦斯泥、石灰石尾矿、粉煤灰和转炉煤气回收，余热和水资源回收利用等几十项废物综合利用工程，热送热装率达到95%以上，水循环利用率达到97%，二次能源全部回收，含铁物料综合利用率达到100%。汽车零部件再制造和废旧家电回收处理试点工作顺利开展。
　　五是加强环境治理。明确提出了严格控制污染物排放的具体措施，发布了国家重点行业清洁生产技术导向目录。支持电力行业老机组脱硫改造，2006年新增烟气脱硫设施1.04亿千瓦，是前10年投运脱硫机组装机容量总和的2倍，首次实现当年新增脱硫装机容量超过新增发电装机容量。加大重点流域和区域污染治理力度，安排国债资金19.7亿元支持重点流域水污染治理项目244个，开展了淮河、松花江等流域工业废水治理。还安排专项资金，支持城市污水处理设施和工业治污项目建设。
　　六是广泛开展节能宣传。从落实科学发展观的高度，开展了建设资源节约型社会大型主题系列宣传活动，采用更加贴近公众生活的方式和内容，组织开展了节能宣传周和一系列科普宣传活动，节约能源资源的社会氛围愈加浓厚，全社会的节能意识明显增强。
　　在各方面的共同努力下，去年全国万元GDP能耗下降1.23%，这是2003年以来的首次下降，节约能源3000万吨标准煤；万元工业增加值用水量151立方米，下降9%；主要污染物排放增幅减缓，全国二氧化硫、化学需氧量的排放量增幅分别回落11.3和4.4个百分点；城市污水处理率和城市生活垃圾无害化处理率分别达到56%和54%，比上年提高4个和2.3个百分点。
　　（二）“两大指标”未能完成的主要原因
　　去年，节能减排工作力度如此之大，为什么年初确定的“两大指标”没有完成？原因是多方面的。
　　一是产业结构调整进展缓慢。节能减排不仅仅是微观层次的问题，首先是宏观层面的事情，是国民经济的结构问题。我国产业结构不合理，经济增长过于依赖第二产业，低能耗的第三产业发展滞后、比重偏低的状况还没有明显改观，这是影响节能减排目标实现的一个重要原因。2006年，我国第三产业增加值占国内生产总值的比重为39.5%，比上年下降0.4个百分。而目前发达国家第三产业的比重大多超过70%，其中美国为75.3%，与我国发展水平相近的巴西和印度也分别高达75.1%和51.2%。从工业内部结构来看，一方面，重工业特别是一些高耗能、高污染行业增长依然偏快。目前，重工业增加值在工业中的比重已接近70%，轻重工业增速差距由2005年的1.8个百分点扩大到2006年的4.1个百分点。去年，水泥、钢材、电解铝、有色金属的产量分别比上年增长15.5%、25.3%、20.1%和17.2%，大大高于GDP增长速度。另一方面，应该淘汰的落后生产能力还没有退出市场。目前，钢铁行业还有落后产能约1亿吨，焦化、电石、铁合金生产能力中约有50%达不到市场准入标准。如不抓紧加以淘汰，将继续加大能源资源消耗和环境污染，导致资源大量浪费和环境破坏。
　　二是能源技术依然落后，能源利用效率明显偏低。我国能源技术虽然已经取得很大进步，但与发展的要求和国际先进水平相比，还有很大差距。能源开发利用的重大核心装备仍不能自主设计制造，可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不广泛。技术的落后，制约了效率的提高。从主要用能行业和耗能设备看，与国际先进水平相比，我国水泥综合能耗高23.6%，大中型钢铁企业吨钢可比能耗高15.1%，火电供电煤耗高20.5%。
　　三是各项支撑条件还没有完全到位。首先，资金投入不足。一些节能重大项目和示范工程、高效节能产品推广、节能管理能力建设缺乏必要的资金支持，重点工程建设滞后。去年，国家安排了部分国债资金支持节能技术改造项目，部分省市也建立了节能专项资金，但总的来看，资金数量有限、缺口很大。大致测算，实施十大重点节能工程，每年需要新增节能直接投资约1000亿元，如果政府引导资金按10%来安排，每年需要中央和地方政府安排节能引导资金100亿元左右。其次，政策力度不够。支持节能减排的价格、财税、金融等政策措施还没有到位，理顺资源性产品价格不可能一蹴而就，鼓励节能节水产品推广和使用的税收政策尚处于制定之中。第三，措施见效需要一个过程。去年，各地区、各有关部门制定的节能减排措施，大多数是在下半年国务院《决定》发布之后出台的，要真正发挥作用确实还需要一个过程。一些节能环保项目的建设在当年实施以后，见效可能要在以后几年。第四，法律法规不完善。现行《节约能源法》可操作性不强，推动节能降耗缺乏法律保障；相关配套法规和标准还不健全。从严执法做得不够，违法成本低，浪费资源、破坏环境等违法违规行为屡禁不止。
　　四是基础工作和管理力量薄弱。目前，节能减排的统计制度还不健全，统计方法不完善，统计数据准确性、时效性不高，能源计量器具配备不足，统计人员力量薄弱，科学统一的能耗统计指标体系、监测体系和考核体系也尚未建立。基层节能环保监管能力薄弱，大多数地区还没有建立专门的节能监察机构。
　　此外，对节能减排重要性和紧迫性的认识还有待进一步提高，一些地区在具体工作中还存在着重经济增长、轻节能环保的现象。
　　（三）明确“三个不变、一个加大”，着力做好节能减排工作
　　“十一五”规划确定的节能减排目标是约束性指标，不能因为去年节能减排目标没有实现，今年不再提出节能减排年度指标，就降低要求，减弱工作力度，而是要坚定信心，知难而上，做到决心不变，目标不变，责任不变，工作力度加大。
　　决心不变就是，面对资源瓶颈、环境压力的严重制约，如果经济增长方式不转变，结构不优化，不走节能减排的路，不走建设资源节约型和环境友好型社会的路，过度消耗资源的状况就难以得到有效改变，中国经济也就走不好、走不远。在这方面，中华民族没有退路，必须下决心节能减排。
　　目标不变就是，“十一五”规划提出的单位GDP能耗在五年内要降低20%左右，主要污染物排放要减少10%的目标，是国家确定、人大通过的，要确保实现。政府每年要向人大报告年度节能减排的工作情况，并在“十一五”期末报告五年的总体完成情况。
　　责任不变就是，国务院已经把五年节能减排目标分解到各省区市，各省区市和有关企业要切实负起责任，并根据当地的实际情况，制定和提出阶段性的工作目标和任务，努力完成。
　　“一个加大”就是，节能减排的工作力度不但不减，而且要继续强化，按照中央的要求和部署，扎扎实实地抓好落实。这主要包括以下六个方面：
　　一是通过调整结构节能减排。加大节能减排工作力度，首先要调整结构。按照有关部门的测算，如果我国第三产业增加值的比重提高一个百分点，第二产业中工业增加值比重相应地降低一个百分点，那么能源消费总量可减少约2500万吨标准煤，相当于万元GDP能耗降低约1个百分点。按照目前的工业结构，如果高技术产业增加值比重提高一个百分点，而冶金、建材、化工等高耗能行业比重相应地下降一个百分点，那么能源消费总量可减少2775万吨标准煤，相当于万元GDP能耗降低1.3个百分点。因此，要下大力气调整结构。大力发展服务业。放宽和规范服务业行业准入，支持服务业关键领域、薄弱环节和新兴产业的发展，提高服务业在国民经济中的比重、质量和水平。继续做大做强高技术产业，增强高技术产业的核心竞争力。加大工业结构调整力度，坚决淘汰高耗能、高污染行业的落后生产能力、工艺装置和技术设备，加快火电行业“上大压小”的工作进度。今年要关停1000万千瓦小火电机组，淘汰落后炼铁产能3000万吨、落后炼钢产能3500万吨。
　　二是通过技术进步节能减排。技术进步是节能减排的重要措施，我国通过技术进步节能减排方面的潜力非常大。比如锅炉。我国在用的中小锅炉实际运行效率只有65%左右，比国际先进水平低15?20个百分点。这些中小锅炉中90%都是燃煤锅炉，年消耗煤炭4亿吨左右，通过技术改造和完善管理等措施，仅燃煤锅炉一项的节约潜力就有7000万吨标准煤。又比如节能灯。我国是全球第一大节能灯生产国，2005年节能灯产量达到17.6亿只，占世界总产量的90%左右，但国内使用的比例并不高，大部分都出口了，出口量占到生产总量的70%以上。如果把现有的普通白炽灯全部更换成节能灯，全国一年可节电600多亿度，相当于中部地区一个省的全年用电量。像这样的例子还很多。要加快运用高技术和先进适用技术改造提升传统产业。组织实施一批节能降耗和污染减排行业共性、关键技术开发和产业化示范项目，在重点行业选择一批节能潜力大、应用面广的重大节能技术，加大推广力度。积极推进以节能减排为主要目标的设备更新和技术改造，引导企业采用有利于节能环保的新设备、新工艺、新技术。加快培育节能技术服务体系，推行合同能源管理，促进节能服务产业化发展。
　　三是通过加强管理节能减排。严格执行固定资产投资项目节能评估和审查制度，不符合节能环保标准的不准开工建设。全面实施十大重点节能工程，今年要形成4000万吨标准煤的节能能力。强化对重点耗能企业，特别是千家企业节能工作的跟踪、指导和监管，力争节能2000万吨标准煤。加强电力需求侧管理。大力发展循环经济，组织编制重点行业循环经济推进计划，制定和发布循环经济评价指标体系，完善相关统计制度，利用国债资金支持一批循环经济项目。全面推行清洁生产，对严重超标排放企业实施强制性清洁生产审核，限期完成清洁生产改造。对重点耗能企业和重点污染源实施在线监测，加大对已建成城镇污水、垃圾处理和脱硫设施运行情况的监督。
　　四是通过深化改革节能减排。加快资源性产品价格改革，完善高耗能、高污染行业差别电价和水价政策，健全排污收费制度，年底前所有城镇都要开征污水处理费，并逐步提高收费标准；所有设市城市都要在规定期限内开征垃圾处理费。加大财税政策的支持。设立国家节能专项资金，支持高效节能产品推广、重大节能项目建设和重大节能技术示范。制定节能节水和环保产品目录，出台鼓励生产和使用列入目录产品的税收政策。实施节能产品政府强制性采购政策，将企业研发的首台、首套节能产品优先纳入政府采购目录。
　　五是通过强化法治节能减排。把实践中、改革中形成的节能措施和有益经验上升为法律，进一步完善节能法律法规体系和相关的标准体系。抓紧出台《节约能源法》和《循环经济法》。组织制定高耗能产品能耗限额强制性国家标准，扩大强制性能效标识的实施范围。扩展节能产品认证范围，制定并实施产品能耗限额，实行耗能产品最低能效标准。修订和完善主要耗能行业的节能设计规范。
　　六是通过全民参与节能减排。节能减排是事关全社会的大事，必须动员全社会参与。要增强公众的资源忧患意识和节约意识，大力倡导健康文明的节约文化，发挥政府机关的带头作用，进一步加大宣传力度，从我做起，从现在做起，从身边点滴事情做起，使每个人、每个家庭都自觉养成节约每一度电、每一滴油、每一方气的良好习惯，成为一种生活风尚，使“节约光荣、浪费可耻”的社会氛围更加浓厚。
　　四、关于“三大民生”问题
　　上学、看病、住房涉及人民群众切身利益，被称为社会各界关注的新的“三大民生”问题。对这三方面的问题，党中央、国务院历来高度重视，采取了一系列措施，并取得了积极进展。
　　（一）主要成效
　　教育方面，近年来，国家不断加大资金投入，加快完善教育保障体系，多种力量办学格局已初步形成。2006年，义务教育人口覆盖率超过95%。高等教育和中等职业教育发展步伐加快，2006年高中阶段教育毛入学率达到59%；高等教育毛入学率达到22%，超过国际公认的初步大众化标准7个百分点。
　　医疗卫生方面，通过不断增加投入，积极推进医疗卫生事业发展，人民健康水平不断提高。按世界卫生组织提出的人民健康水平三项指标来衡量，我国人均期望寿命已由新中国成立初期的35岁，上升到2006年的72岁以上，北京、上海等地已达到80岁左右；婴儿死亡率由200‰降低到21.5‰；孕产妇死亡率由每10万人的1500人下降到48.3人。这些指标均处于发展中国家前列，优于与我国经济发展水平相当的国家。为减轻患者的医药费用负担，近年来先后22次降低政府定价的药品价格，涉及1600多个品种，降价金额达到500多亿元。 　　住房方面，近年来，通过深化住房制度改革，促进房地产业健康发展，我国已实现了由福利性实物分房向货币化购房的根本性转变，人均住房面积不断提高，城镇居民人均住宅建筑面积由1978年的8.1平方米增加到2005年的26.1平方米；农村居民人均住房面积由6.7平方米增加到29.7平方米，其中，浙江、上海等地农村人均住房面积已超过56平方米。针对近年来房地产市场出现的问题，进一步加强宏观调控，住房价格涨幅有所回落，2006年，房屋销售价格上涨5.5%，比2004、2005年分别回落4.2个和2.1个百分点；2007年2月涨幅进一步回落到5.3%。
　　（二）主要问题
　　近年来，虽然在解决“三大民生”问题方面取得了积极进展，但是与人民群众的要求和期望相比，还存在一些突出的矛盾和问题。
　　教育方面，一是教育投入不足。2006年我国财政性教育经费占GDP的比重仅有2.86%，而发达国家这一比重大多超过4%或更多一些，发展中国家一般也在4%左右。特别是我国义务教育政府“负全责”的保障机制还没有建立起来，相当一部分应由政府承担的教育成本不得不由家庭负担二是城乡、区域、校际之间教育资源配置不平衡，受教育机会不均等，特别是贫困家庭、进城务工农民子女上学难。三是教育“乱收费”现象屡禁不止，有的还相当严重。虽然国家已明确规定各类学校的收费标准，但有的学校仍巧立名目变相提高学费、住宿费等收费标准，有的学校借“择斜之名搞“乱收费”，额外增加居民的教育支出。
　　医疗卫生方面，一是卫生资源配置不合理。从城市来看，优质医疗卫生资源过度集中在城市大医院，社区卫生服务资源短缺，且没有形成“预防为主”的服务体系和“小病进社区、大病进医院”的合理就诊机制。大医院“人满为患”，既增加了群众负担，又客观上浪费了宝贵的医疗资源。从农村来看，农村医疗卫生资源短缺，广大农村居民只拥有20%左右的医疗资源，边远贫困地区缺医少药的现象更为突出。二是医疗保障制度不健全。城镇医疗保障体系覆盖面小，新型农村合作医疗试点刚刚起步，保障力度不大，尚有3亿城镇居民、4亿农民没有医疗保障。城乡医疗救助制度尚不完善。三是医药卫生体制不健全。由于政府投入不足且比例逐年下降，公立医疗机构出现了市场化趋向，主要依靠向群众收费维持运营，有的医疗机构盲目追求高收入，不惜损害群众利益。以药养医机制普遍存在，药品审核注册制度不合理，尽管国家多次大幅度降低药价，但药品“虚高定价、大回扣”，“一药多价、一药多名”等现象仍屡禁不止。
　　住房方面，一是部分大城市房价依然上涨过快，低收入群众住房难。2006年,深圳、大连、呼和浩特等城市房价上涨均超过两位数，北京市也上涨了9.6%。二是住房供应结构不合理。适合当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房和经济适用住房供应不足。据调查，经济适用房占住宅供应总量的比例由1999年的17.6%下降到2005年的5%。三是住房保障制度不完善，廉租住房制度覆盖面较窄，保障率较低。目前，全国还有145个城市尚未建立廉租住房制度，有166个地级以上城市还未明确土地出让净收益用于廉租房建设的比例，相当多的城市廉租住房建设进展缓慢。四是房地产市场交易秩序混乱，囤房惜售、哄抬房价、虚假广告、合同欺诈等行为依然存在，成为推动部分地区房价过快上涨、住房结构性矛盾突出的重要因素。
　　（三）主要政策措施
　　党中央、国务院高度重视解决教育、卫生、住房方面存在的突出问题。这次人代会上，温家宝总理提出了一系列政策措施，我们将会同有关部门进一步抓好落实。这里，我简要介绍一下将采取的具体措施。
　　解决“上学难、上学贵”方面：一是继续加大投入力度，把促进教育均衡发展、实现教育公平作为我们工作的重要任务。一方面，重点加强农村义务教育，继续实施西部“两基”攻坚农村寄宿制学校建设工程和农村中小学现代远程教育工程，启动实施中西部农村初中校舍改造工程。实施职业教育基础能力建设工程，扩大职业教育规模，特别是办好面向农村的中等职业学校另一方面，着力完善农村义务教育经费保障机制。今年，全国财政安排农村义务教育经费2235亿元，比去年增加395亿元。同时，要在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费，这将使农村1.5亿中小学生家庭减轻经济负担到2010年建立起农村义务教育政府负全责的投入保障机制，为义务教育阶段每个学生提供均等的就学机会和条件。二是健全助学政策体系，重点帮助困难家庭学生顺利完成学业。今年，中央财政将拿出95亿元，比上年增加77亿元，在普通本科高孝高等职业学校和中等职业学校，建立健全国家奖学金、助学金制度。三是加强监督检查，建立预防和治理教育乱收费的长效机制。加强教育乱收费的治理力度，全面清理和规范收费项目，对于情节严重、性质恶劣的乱收费典型案件，要严厉查处。
　　解决“看病难、看病贵”方面：重点做好三方面工作。一是加快发展农村卫生事业。加大政府投入，重点加强农村三级卫生服务体系建设，到2010年，形成基本设施齐全的农村卫生服务网络。建立和完善新型农村合作医疗制度，今年，新型农村合作医疗试点范围要扩大到全国80%以上的县（市、区）。二是大力发展城市社区卫生服务。调整现有城市卫生资源，建立健全社区卫生服务网络，形成以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系，方便群众防病就医。启动以大病统筹为主的城镇居民医疗保险试点，政府对困难群众给予必要的资助。三是深化医药卫生体制改革。2006年8月，国务院批准成立了由国家发改委和卫生部牵头、14个部门参加的深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，统筹研究提出深化医药卫生体制改革的总体思路和政策措施。深化医药卫生体制改革，要坚持社会效益原则和为人民服务宗旨，以实现人人享有基本卫生保健为目标，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度；要按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的方向，坚持政府主导、社会参与、转换机制、加强监管，建立符合国情的医药卫生制度体系，为广大群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。我们将在广泛听取社会各界意见的基础上，抓紧研究提出深化医药卫生体制改革的总体思路和政策措施。
　　解决“房价高、住房难”方面：主要采取四方面措施。一是加大供应规模落实好住房建设规划，合理安排建设用地，扩大住房供应规模，尤其是加大普通商品住房的供应，满足居民的住房消费需求。二是改善供应结构。加快中小套型、中低价位普通商品住房以及经济适用住房的建设。尽快在所有城市建立廉租住房制度，并纳入政府任期目标责任制。三是完善调控政策。加大已出台调控政策的执行力度。同时，根据新情况，完善经济政策，综合运用税收、土地、信贷等手段调节市场供求，引导形成合理的住房消费模式。四是规范市场秩序。加强对房地产开发建设全过程监管。继续依法查处房地产交易中囤房惜售、哄抬房价、虚假广告、合同欺诈等行为。
　　客观地讲，上述“三大民生问题”，是我国居民消费结构升级过程中出现的问题，是前进中的问题；解决这些问题，不可能一蹴而就，需要有一个过程。我们相信，在党中央、国务院的高度重视下，经过各方面的积极努力，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，不断完善政策，继续深化改革，这些问题一定会逐步得到解决，我们的生活会一天比一天更好。