从WTO新一轮农业谈判看日本的农业保护政策

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收藏 2007-05-25

从WTO新一轮农业谈判看日本的农业保护政策
　
杨秀平 孙东升
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WTO新一轮农业谈判主要在市场准入、国内支持、出口竞争三个领域进行。日本在2000年12月提交的提案体现了日本在这三个领域的基本主张。
一、市场准入方面的主张
在关税削减方面，日本主张采取渐进式的削减，即乌拉圭回合模式。尽管日本农产品的平均关税水平不高，但大米等的关税非常高。乌拉圭回合模式要求所有品种平均削减幅度（36%）和单一品种最低削减幅度（15%），这样日本可以继续对大米等重要品种设置高关税。如果按照美国和凯恩斯集团主张的用瑞士公式削减的话，则所有品种的关税都必须降到25%以下。因此，日本反对单一形式的关税削减，而且反对设置关税上限。对大米和其它高关税农产品来说，关税上限的确定都意味着关税的大幅度降低，这对于宣称要提高食品自给率的日本来说，是很难接受的。
主要发达成员高关税农产品情况
<DIV align=center>
<TABLE>

<TR>
<TD vAlign=top width=107>
关税水平</TD>
<TD vAlign=top width=235>
日本</TD>
<TD vAlign=top width=70>
美国</TD>
<TD vAlign=top width=139>
欧盟</TD></TR>
<TR>
<TD width=107>
平均</TD>
<TD width=235>
12%</TD>
<TD width=70>
6%</TD>
<TD width=139>
20%</TD></TR>
<TR>
<TD width=107>
200-300%</TD>
<TD vAlign=top width=235>
小麦(210%)、
脱脂奶粉(200%)、
淀粉(290%)、砂糖(270%)</TD>
<TD width=70>
无</TD>
<TD width=139>
黄油、砂糖，但在改革中</TD></TR>
<TR>
<TD width=107>
300-500%</TD>
<TD vAlign=top width=235>
大米(490%)、杂豆(460%)、黄油(330%)</TD>
<TD width=70>
无</TD>
<TD width=139>
无</TD></TR>
<TR>
<TD width=107>
500%以上</TD>
<TD vAlign=top width=235>
花生(500%)、魔芋(990%)</TD>
<TD width=70>
无</TD>
<TD width=139>
无</TD></TR></TABLE></DIV>
 注：日本各品种税率为2000年协议税率
日本大米在1995年作为例外没有实行关税化，其代价是承诺最低市场准入量达到国内消费量的8%。在1999年大米关税化以后，最低市场准入量虽下调至7.2%，但比正常关税化的5%高出2.2个百分点，相当于23万吨大米。日本在新一轮谈判中主张取消加重的部分即调整为5%，同时要求重新确定基准消费量。这是因为日本的大米消费量在不断减少，由1986~1988年间的平均1065万吨，降到目前的900万吨左右。总之，与美国、凯恩斯集团相反，日本主张缩小市场准入数量。
在关税配额运用方面，日本认为制定配额运用指南、提高配额使用率是必要的，但同时认为不应限定配额运用方法或排除特定方法。特定方法是指“指定用途”和“搭售制”，即以国内产品的购买为条件对进口产品实行免税或低税率的制度，需要者是利用这一制度进口还是支付普通关税（二次税率）进口，可以自由选择。美国、凯恩斯集团以这两种方法阻碍配额使用为由，主张应该禁止。但日本的很多配额都具有指定用途，例如学校供给伙食用的脱脂奶粉；搭售制也在多种品种上采用，如作为加工奶酪原料的天然奶酪、菠萝罐头、淀粉用玉米等。
与美国主张禁止国营企业的进口垄断相反，日本主张应在提高国营企业运营透明度的同时，继续维持国营贸易制度。目前，日本由国营企业进口的品种在数量上仅次于韩国居第二位，有大米、小麦、大麦、乳制品（脱脂奶粉、黄油等）、生丝等。与美国、凯恩斯集团等很多国家主张废止特殊保障措施相反，日本除主张维持这一措施外，还主张将适用范围扩大到季节性强、易腐烂的农产品。日本可以援用特殊保障措施的农产品，即在乌拉圭回合实行关税化的农产品有大米、小麦、大麦、乳制品、淀粉、杂豆、猪肉、生丝等。
可以看出，日本在农产品市场准入领域的主张是站在进口国立场，尽可能维持较高的进口壁垒和提高对进口的可控程度，从而保护国内农业较少受到进口产品的冲击。
二、农业国内支持政策方面的主张
 对黄箱补贴的削减，日本主张：以2000年的承诺为削减的基准，同时按乌拉圭回合方式削减所有品种的支持总量。这样既能照顾到非贸易关注问题，也可确保不同品种的灵活性。
日本2000年的黄箱补贴总额为7085亿日元，只有其承诺水平39279亿日元的18%，这一比例远远低于美国和欧盟。日本之所以仍然提出比较保守的削减主张，主要有两个原因，一是现行的黄箱补贴总量仍相当于其农业总产值的12%左右，与美国、凯恩斯集团提出的5%有相当大的差距；二是1998年以来日本的黄箱补贴大幅减少，主要是占补贴额多的大米支持量减少，而对小麦、大豆的支持则是提高的，对食糖的支持一直维持在与基期相近的较高水平，对牛肉的支持在2000年以后也逐年提高，对猪肉的支持在2000年以后止住了下降的趋势。
日本是为数不多的使用蓝箱政策的国家之一。尽管多数国家主张废止蓝箱措施，但日本则认为蓝箱补贴是向绿箱过渡的有效措施，主张维持这一政策。日本的蓝箱补贴是在1998年取消高额的大米黄箱补贴后开始实施的，虽然目前只有“稻作经营安定计划”和“新大米政策过渡计划”两项，但对小麦等面临较大削减压力的品种来说，蓝箱补贴是很好的过渡措施。
日本和美国、欧盟等主张维持绿箱政策的现行框架，这主要是因为这三个成员是使用绿箱最多的，其中又以日本的绿箱补贴相对于农业总产值的比例最高，如2001年日本是28.7%，美国是25.5%，欧盟是8.4%。日本的绿箱补贴虽然在1998年以后呈下降趋势，但由于国内支持总量的降低，绿箱补贴占支持总量的比例却高达75%左右。此外，日本主张的农业多功能性与生产密不可分，而绿箱政策却要求必须和生产脱钩，因此，日本主张放宽绿箱政策的附加条件。
可以看出，日本的农业黄箱支持水平下降幅度较大，但对农业的国内支持仍然维持在较高水平，这种状况在短期内很难有明显改变。因此，日本主张国内支持的削减也要考虑渐进性和灵活性。
三、出口竞争方面的主张
尽管日本没有出口补贴，但也反对全部取消出口补贴，只同意每年削减一定额度，并提出强化出口信贷的纪律，对与该纪律不一致的出口信贷的数量、金额进行逐渐削减。后者主要是针对美国提出的，美国是使用出口信贷的主要国家，而且反对制定严格的出口纪律和削减出口信贷。日本之所以只主张削减出口补贴而不是取消，其援引的依据是WTO《农业协定》第20条中的“支持和保护的渐进的、实质性的削减”，因此，必然与市场准入和国内支持领域的渐进式主张相一致。
 在出口限制方面，日本认为，由于进口国在乌拉圭回合已将所有的进口限制关税化并承诺逐步削减，为恢复进口国和出口国权利义务的平衡，出口国也应将所有的出口限制关税化并在实施期中逐步削减，这正是凯恩斯集团等出口国所反对的。日本的这一主张与其说是为了进口国的粮食安全，还不如说是作为向出口国讨价还价的一种策略。
采用国营贸易的出口国表示不能接受通报义务等纪律的强化，而日本、美国、欧盟认为，相对于进口的国营贸易，出口的国营贸易对贸易的影响更大，强化通报义务等纪律是必要的。
 可以看出，在出口竞争领域，作为食品净进口国的日本，一改在市场准入和国内支持领域的被动防守局面，以“恢复进口国和出口国权利义务的平衡”为理由，将谈判地位转变成了主动进攻。
四、日本农业政策在改革中继续寻求高度保护
 近年来日本政府正在对其农业政策进行较大幅度的改革，但是继续寻求高度保护仍然是日本农业政策的基调。
（一）面对国内外压力，加大对农业保护政策的改革力度
日本对农业的高度保护正受到来自国内外两方面越来越大的压力。日本提出的“多样化农业的共存”新理论并未得到很多国家的认同，反而被认为是加强农业保护的借口。虽然非贸易关注在新一轮农业谈判中得到了考虑，一些重要品种将被允许成为例外，但既然是例外就不可能普遍也很难长久，而且从以往的经验看从来就没有毫无代价的例外。因此，随着贸易自由化进程的逐渐深入，日本受到的国际压力越来越大。
WTO谈判是包括农业在内众多领域的综合性谈判，工农业不平衡的日本可以通过降低工业品和服务贸易的壁垒来换得对农业的保护，以追求国家综合利益的最大化。从这个意义上说，日本的农业保护有其有利条件。但是，在日本国内也流行着由于农业的弱势地位制约了自由贸易区发展的“农业瓶颈论”，农业保护受到了来自政、经、学各界持这种理论者的批判。
来自国内外的压力使日本政府下决心加大改革力度。从财政支持看，1998年以来，日本农业国内支持削减幅度很大，不仅黄箱补贴大幅度减少，绿箱补贴也在减少。日本农业国内支持总量与农业总产值之比，1995~1997年远远大于美国和欧盟，而到2000年已降到与欧美相当的程度。从1998年到2002年，日本每年的黄箱使用量只相当于黄箱约束水平的18%左右，即还有约3.2兆日元（约250亿美元）的资金支持余地。
国内支持总量占农业总产值的比例（%）
<TABLE>

<TR>
<TD width=86>
年度</TD>
<TD width=66>
1995</TD>
<TD width=66>
1996</TD>
<TD width=71>
1997</TD>
<TD width=66>
1998</TD>
<TD width=66>
1999</TD>
<TD width=66>
2000</TD>
<TD width=66>
2001</TD></TR>
<TR>
<TD width=86>
日本</TD>
<TD width=66>
64.2</TD>
<TD width=66>
60.3</TD>
<TD width=71>
59.6</TD>
<TD width=66>
39.2</TD>
<TD width=66>
37.8</TD>
<TD width=66>
37.6</TD>
<TD width=66>
37.6</TD></TR>
<TR>
<TD width=86>
美国</TD>
<TD width=66>
32.0</TD>
<TD width=66>
28.6</TD>
<TD width=71>
28.6</TD>
<TD width=66>
34.0</TD>
<TD width=66>
40.1</TD>
<TD width=66>
39.2</TD>
<TD width=66>
36.4</TD></TR>
<TR>
<TD width=86>
欧盟</TD>
<TD width=66>
43.5</TD>
<TD width=66>
43.4</TD>
<TD width=71>
41.0</TD>
<TD width=66>
40.6</TD>
<TD width=66>
37.6</TD>
<TD width=66>
36.3</TD>
<TD width=66>
34.2</TD></TR></TABLE>
 注：根据WTO, 1995~2001年度日本、美国、欧盟国内支持通报文件数据计算。
（二）寻找理由和手段，继续高筑农业贸易保护壁垒
在加大改革力度的同时，日本仍在维护对农业的高度保护。
首先，努力为农业保护寻找新的理论基础。日本找到的重要理论基础是非贸易关注，即为了保障食品安全和发挥农业的多功能性，国内农业是必要的，为此必要的边境措施和国内支持也应该被认可。在新一轮谈判中，日本把主张的口号进一步集中为“多样化农业的共存”。这样，在全球多样化农业大家庭中，日本农业就有了存在和为了存在而得到保护的理论根据。
其次，积极寻求结盟。日本在农业谈判中坚定地站到了其政治、军事盟友美国的对立面，和欧盟携手，与瑞士、挪威、韩国、毛里求斯结成了6国“非贸易关注盟友”，在谈判中相互支持，共同争取国际社会的理解，从而提高了谈判地位。
第三，主动打进口国牌。在美国、凯恩斯集团等发达的农产品出口国成员，以及在农业上具有比较优势的众多广大发展中成员的攻势面前，日本巧妙地打出了进口国这张牌，在各个领域的谈判中都不忘呼吁恢复进口国与出口国之间权利和义务的平衡，增加自己的谈判筹码。
第四，尽量高筑贸易保护的壁垒。在关税削减、准入数量、关税配额的运用、特殊保障措施、进口国营贸易等市场准入领域的各个方面，日本都极力主张维持原有的保护框架，争取较少的改变或延迟改变。到目前为止，日本农业依然是高关税保护，1986~1988年美国的消费者负担为46%，欧盟为85%，日本为90%；到2003年美国减少为38%，欧盟减少为57%，而日本则维持在90%。同时，日本也在加强WTO框架允许的非关税保护措施，如技术性贸易措施、特殊保障措施等，主张在市场准入议题下讨论食品安全、标签、地理标识等非贸易关注问题，以及主张扩大特殊保障措施的实施范围等。

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