加入WTO与我国政府面临的挑战

厉为民 研究员

我国现行的农业管理体制、农业政策法规以及农业科研管理体制，是在过去计划经济和农产品短缺的时代建立起来的，很难适应新阶段农业管理的客观要求，更不能适应加入WTO后同国际接轨的要求。WTO对我国政府和经济管理体制的冲击可能比一般的估计要大得多。在我国加入WTO以后，政府自身需要进行深刻的改革，在多方面将面临挑战。

发达国家政府在农业行政管理方面，有以下共同点：市场机制是资源配置的基本方式，以政府干预为辅；计划基本上是非强制性的，并且主要通过经济手段和导向性的服务来实施；用经济法规保障市场运转，促进生产率提高；政府一般不直接干预生产，不直接参与农产品的购销活动，也不制订指令性（强制性）计划，对农业的产量不提出具体的数字指标；政府以促进农村发展和农民收入提高为政府的主要目标；重视农业资源的保护、农村基础设施的建设、农业科技的推广和农民的职业培训，并借助各类中介组织（尤其是农民合作组织）为纽带，实现政府与农民之间的沟通。

总之，这一切都是市场经济的主体——农业企业和农民所不可能、不愿意或没有资格承担的职能。在发达国家，农业实现了产供销领域的一体化；与此相适应，政府行政管理方面也实现了职能的一元化。但是，我国许多地方政府还不适应市场经济的各种规则，习惯于用计划经济的方法指导农业，与发达国家的差距非常大。

WTO规则要求各国政府的经济管理部门按照市场化的管理方式来规范其管理行为，增加透明度。但长期以来，我国不少部门、大多数地区对WTO的各种规则一知半解，采取积极有效的应对措施更无从谈起。我国农业部过去的多次改革，局限于机构的撤消、合并或分开，对市场经济条件下政府应负的职责若明若暗，因此越位、缺位的现象同时出现。例如在调整农业生产结构时，一些地方政府对市场状况（特别是不懂得国际市场）了解不透，但是为了创造“政绩”，只看到眼前利益，草率决策，把各种数量指标“层层分解”，要求下面贯彻落实，往往事倍功半，造成很大的损失。我国农业行政部门机构设置重复、互相制肘，效能低下，信息传递不畅是普遍存在的问题。行政的不透明，存在所谓的“部门利益”，还容易滋生腐败。这一切在加入WTO以后都是非常要不得的。

这突出地表现在以下两大方面：

第一，在管理制度和政策、法律等方面：

l 经济法律不完善，有的法律内容含糊不清或过于笼统，存在无法可依或法律依据不足的现象，有法不依、执法不严的情形相当普遍；

l 决策过程和政策缺乏透明度和可预见性，许多经济活动是通过各种各种文件、通知和规定来进行的，缺乏稳定性和连续性，有的互相矛盾，前后不一；

l 存在计划经济时代遗留下来的数量指标和数量管理措施，在对外经济活动中实行行政审批制制、配额和许可证等措施，限制市场准入。

第二，在服务水平、监管能力方面：

l 政府现行的管理体制改革滞后，多头管理，割裂了产业链条，农业部只管农业生产本身，与其他部门之间信息沟通不畅，存在某种内耗和不协调，这将直接影响中国企业在国际市场上的竞争力；

l 我国缺少参与制定国际经贸多边规则的经验和能力。外经贸部门不熟悉农业的产供销，而农业部门对WTO的有关规则的运作程序缺乏经验，我国成为WTO成员后，在参与新一轮谈判、制订国际经贸规则、改革现行不合理的国际经济秩序等活动中，可能需要一个比较长的“见习期”；

l 我国严重缺乏通晓法律、WTO规则、精通专业知识和外语的复合型人才，在今后诸多的国际争端中有可能打不赢“官司”，损害国家利益。

以上诸多方面，国际社会反应最为强烈的可能是大量的行政审批和其中的不透明性和不可预见性。我国的政府管制和行政审批制度（如项目审批、物价审批）带有浓厚的计划经济色彩，许多方面没有严格的法律基础，难以接受司法审查。在审批过程中，也容易滋生腐败。

我国的“十五计划”里对此方面的改革已经有明确的表述，例如：要“减少对企业和社会投资的行政性审批。对企业出资建设国家非限制类项目，实行登记备案制。”“建立严格的政府投资项目管理机制”。在行政管理体制和政府机构改革方面，强调要“转变政府职能，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业正常的生产经营活动。加快政府审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，强化监督机制”，等等。

我国行政管理体制和政府机构的改革，不仅直接关系到我国农业和农村经济的发展、关系到农民的切身利益，而且对整个国民经济将产生极其深刻的影响。以加入WTO为契机，我国必须加紧深化农业和农村经济管理体制改革。这有利于我们根据市场经济规则，加快推进我国农业市场化改革的进程。

同时，我们也必须加强加入WTO后应对政策措施研究，用好用足WTO规则。“凡事预则立，不预则废”。我们必须加强研究，透彻地了解发达国家的农业行政管理模式及运行机制，以积极的姿态解决我国当前体制存在的问题。

探索一种既符合我国国情、又与WTO规则接轨的农业行政管理模式，确定完善我国农业行政管理的改革取向，确实是迫在眉睫的大事。