提要 空头支票虽然是一个法律概念，但人们已经普遍把它当成“失信”的代名词，其危害是多方面的。它不仅严重破坏社会信用环境、扰乱票据的流通秩序、影响社会资金循环、造成社会资源浪费，更为严重的是它将抑制经济发展速度和质量。中国人民银行广州分行课题组这篇《调研报告》，从空头支票治理的国际比较入手，通过对我国支票使用量最大的地区之一，也是我国开展空头支票综合治理最早、力度最大的广东省的调研。提出了遏制空头支票蔓延，提高支票信用的多项政策建议。

　　支票具有安全简单、方便快捷、成本低等特点，是日常交易活动中最常用的支付工具。特别是随着全国支票影像交换系统的正式运行，企事业单位和居民个人签发的支票可以在全国范围内互通使用，支票的使用数量和结算金额都将大幅增长。然而，空头支票的存在直接破坏支票信用，妨碍支付结算秩序，损害持票人的利益，阻碍了票据市场的培育、金融生态环境的建设，必须对其进行综合治理。

　　一、空头支票治理的国际比较

　　世界各国对于出票人签发空头支票法律责任的认定存在一定的分歧。综合各国票据法及有关法律规定，对空头支票出票人的法律责任规定大体有三种，其立法体例也相应分为三种：

　　一是民事责任。即损害赔偿主义，以瑞士为代表。瑞士债务法典第1103条第3款规定：“出票人发出支票时，并无可由付款人按指示处分的金额，应对于持票人，在所致损害外，赔偿因其指示面额未得偿的金额的5％。”此立法例的理论基础是，无资金而签发支票，纯属个人的行为，并无损于公共利益，持票人可以向出票人行使追索权，请求清偿票据金额，并可请求赔偿损害，而不宜科以刑事或行政处罚。

　　二是行政责任。即行政处罚主义，以日本为代表。日本支票法第3条对空头支票的构成及其效力的规定与《日内瓦统一支票法》第3条的规定如出一辙。其第71条进一步规定：“支票出票人违反第3条规定时，处5000日元以下的罚款。”采此立法例的理由是，签发空头支票系违反票据行为规则，而未损害社会和国家公共利益，处以行政罚款已足，无须再科以刑罚；况且，在实务中往往存在出票人不甚清楚已无资金或资金不足而签发支票的情况，对此处以刑罚实属过苛（除非造成的损失或后果特别严重）、因为此时出票人主观上并不出于故意，仅是一种过失行为。至于出票人明知无资金或资金不足而签发空头支票的，其行为已构成故意犯罪，应按刑法中的诈骗罪处罚。票据法无须另作规定。

　　三是刑事责任。即刑罚主义，以法国为代表。法国1935年10月30日支票法统一令第64条规定：“签发无出票地之记载或无出票日之支票出票人，或记载虚伪日期于支票，或签发银行以外之人为付款人之支票者，处以支票金额6％之罚金，但此罚金不得低于100法郎……事前无资金而签发支票者，亦应处以同一罚金。资金较支票金额为少时，仅就其差额科以罚金。”

　　从以上比较看出，各国对空头支票法律责任的认定存在分歧。一般而言，对以诈骗为目的空头支票仅仅处以民事赔偿或行政处罚并不足够，而对因一般失误签发的空头支票处以刑罚又实属过苛。我国对签发空头支票的行为区分其是否以诈骗为目的，分别规定出票人承担刑事责任、行政责任和民事赔偿责任的法律责任体系，综合考虑了产生空头支票的各种情况，较为合理和科学，为空头支票综合治理打下了良好的法律制度基础。

　　二、我国空头支票综合治理的实践：以广东为例

　　广东是我国支票使用量最大的地区之一，也是我国开展空头支票综合治理最早、力度最大的地区之一。近年来，中国人民银行广州分行严格执法，防治并举，有效遏制了签发空头支票的违法行为，维护了良好的支付结算秩序。

　　（一）防微杜渐、严格执法，保持制裁签发空头支票违法行为的高压态势。虽然近年来广东通过票据自动清分系统发现的空头支票只占总交换票量的1％。左右，但鉴于其对支付结算体系和社会信用环境的严重危害性，人民银行广州分行及辖内中心支行从整肃金融秩序和构建良好金融生态环境的高度出发，从源头抓起，努力克服执法人手紧、经费缺、环节多等种种困难，认真审核事实和证据材料，查清案情，并由法律事务部门复核把关，严格按法定程序执罚，特别是对拒不签收空头支票行政处罚意见告知书和决定书的违法行为人，在当地发行量最大的报刊上刊登送达公告。此举在社会上引起很大反响，一些被公告的违法行为人主动上门签收了法律文书，认错受罚。公安部门还从中发现了个别诈骗犯罪嫌疑人更多的违法事实，依此线索开展了进一步侦查，有力打击了签发空头支票违法行为。

　　（二）运用科技手段，自主开发系统，提高执法效率和案件处理速度。行政处罚是对行政相对人利益的一种剥夺，必须经过审核证据材料、发送处罚意见告知书、听取和核实相对人的陈述申辩意见、发送出决定书等多个环节。对于不自动履行处罚决定的违法行为人，还要申请法院强制执行。通常一宗案件的处理流程，少则三个月，多则大半年。为了改进执法流程，提高执法效率和案件处理速度，人民银行广州分行自主开发完成了空头支票行政处罚管理系统，在人民银行、办理支票代付业务的商业银行（举报行）和罚款代收行之间搭建了实时掌握和沟通空头支票信息和处罚信息的平台。管理系统具备违法信息录入、打印、统计、查询和计算等功能。通过系统的对接，违法行为信息在举报行录入时，同时传输到人民银行，即时生成各种法律文书草稿。人民银行执法人员再根据举报行报送的纸质文件和证据材料进行审核校对，有效降低了违法人基本信息录入出错率。

　　（三）统一执法尺度，完善执法程序，保证正确执法和执法的公平性。签发空头支票和与银行预留印鉴不符的支票是支票使用违法的两种主要形式，两种违法行为都是以一种“结果犯”的形式表现出来。然而导致违法结果出现的原因是多方面的，空头支票的出票人也有应受处罚、应当免予处罚和可以不予处罚的复杂情形。人民银行广州分行及时认真总结执法过程中发现的问题，制定了《关于对签发空头支票行为实施行政处罚的若干指导意见》，按照票据法法律精神，进一步解释了“空头支票”和“与银行预留印鉴不符的支票”的定义，列举了十余种应当处罚、不予处罚和可以不予处罚的情形。

　　（四）加强协作，多管齐下，形成遏制空头支票的合力。支票使用违法行为，有的是出票人实施诈骗活动的手段，有的则源于出票人对票据法律制度的轻视和信用意识薄弱。人民银行广州分行及辖内中支在执法过程中，认真区别行为人不同的违法性质，分别处理。对于以诈骗为目的的违法行为，依法移送司法机关查处；对于不以诈骗为目的的违法行为，则寓教于罚。为了提高执法效果，人民银行广州分行通过与法院部门多次协商，协定由法院指定专人、每周抽出专门时间，执行人民银行移送申请强制执行的处罚决定。

　　（五）树立和谐执法观念，寓说理教育于执法之中。人民银行广州分行把《陈述申辩意见处理结果通知书》或《行政复议决定书》制作成法制宣传书，对当事人违法行为的社会危害性、当事人的过错表现、处罚决定的事实和法律依据，进行充分说明。通过加强在法律文书中的说理，使被处罚人在受罚同时也得到一次法制教育。为了鼓励违法行为人主动采取补救措施，消除空头支票危害，保障收款人的利益，恢复票据信用，人民银行广州分行还在法律许可范围内，创造性地制定了对签发空头支票违法行为的减轻处罚标准，规定由于失误、初次或偶然签发空头支票，并且出票人在付款银行退票后，及时采取补救措施，向收款人支付票款的，对出票人违法行为处罚可予减轻。这一举措使出票人自觉履行处罚决定的积极性大为提高。

　　（六）深入开展调研，广泛宣传教育，提高守信意识和用票知识。针对空头支票违法现象，人民银行广州分行开展深入调研，广泛听取各方当事人意见，提出全面完善支票使用制度，采取综合性措施减少空头支票的建议，并编印了《空头支票治理研究与实践》调研文集，受到有关领导高度重视。

　　三、问题与建议

　　当前空头支票综合治理面临的问题主要来自两方面：

　　一是立法方面。空头支票法律定义存在缺陷；违法行为构成和处罚分工上存在问题；处罚标准缺乏弹性。同时，处罚体系设计也存在问题。

　　二是执法方面。首先，效率较低。目前以程序许可的最短时间计算，并假设被处罚人认罚，自动履行，也要三个月。其次，违法行为认定上的问题。由于人民银行对空头支票出票人作出处罚决定时，一般不与出票人接触，难以确保真正查明违法事实。再次，举报材料质量存在问题。此外，执法工作需要大量人、财、物的支持，人民银行分支机构没有专门的人员编制和预算，给执法带来一定困难。

　　针对以上问题，我们认为，遏制空头支票蔓延，提高支票信用，应当从减少空头支票数量、提高处罚效果多个方面共同着手。

　　（一）建立健全信用记录体系，使失信者无法在市场立足。尽快建立健全空头支票出票人情况通报制度（俗称“黑名单制度”），并将通报内容纳入征信管理系统。在此基础上，可建立类似台湾地区银行对屡次签发空头支票的出票人的“拒绝往来”制度。

　　（二）完善有关票据法律制度，减少空头支票的发生。准确定义空头支票，明确支票的提示付款时间为持票人或其委托人将支票向付款人提交票据并到达付款人处的时间。改进对持票人民事保护的实体和程序上的措施，建立方便持票人计算追索权权利主张的法律制度，允许持票人按照简易程序行使追索权。完善对签发空头支票行为的行政、刑事责任追究制度，明确人民银行处罚的标准和方式，提高行政执法效果。

　　（三）积极普及票据等金融工具使用的法律知识，消除认识误区。目前的宣传教育工作着重需要消除票据关系人几个认识上的误区：一是认为持票人（收款人）没有提出主张，出票人所签发的空头支票就没有危害。二是持票人在遭到退票后再次提示付款，或者持票人应得的票款通过其他途径收到，出票人所签发的空头支票就没有危害。三是出票人对支票存款账户进行了补款，就没有危害。四是自己签发给自己或关联单位作为收款人的支票出现空头，也没有危害，等等。宣传教育不仅针对票据的使用者，也包括银行工作人员和行政机关工作人员。

　　（四）完善行政执法机制，合力打击恶意签发空头支票的行为。改进举报机制，明确商业银行在协助遏制空头支票蔓延中的企业责任，鼓励持票人直接举报空头支票。加强与司法部门的沟通和协作，着力构建刑事、行政、民事责任三位一体的处理机制，条件成熟时可建立空头支票综合治理联席会议制度。

　　（五）加强金融创新，增强支票兑付保证。一是增设“保付支票”。保付支票是指经付款人在支票上为保付行为后，由付款人负绝对的付款责任的支票。保付支票可有效避免出票人因偶尔的资金周转意外而出现空头支票，并且可以增加支票信用度。二是允许部分付款。在实际业务中，因为出票人账户仅差几元钱而导致几十万元的支票被退票的事例并不罕见。允许部分付款，可以有效保护持票人利益。三是允许商业银行对优质客户订立支票透支合同，避免某些守信出票人的“无辜型”空头支票的出现。四是尽快推广支票圈存业务，弥补支票信用不足问题。