中国土地制度的改革方向——破除三大迷雾、理清三项基本关系

中国人民大学区域与城市经济研究所 焦永利

        第一，破除土地财政迷雾，实现ZF职能归位。ZF通过征地制度垄断城市建设用地一级市场，获取巨额级差收入，产生土地财政问题，并放大为影响整个经济金融系统的重大宏观问题。然而，ZF获取的土地收益并非作为一般消费，而是多数投入了基础设施建设和城市公共服务，而基础设施建设形成的固定资产以及相对优质的公共服务反映为城市资产的整体升值。

        观其大者，在传统城市化模式下，近郊农民为城市扩张贡献了土地要素、全域农民为城市化贡献了以低福利、低保障为特征的低成本劳动力要素，使得城市化的巨大集聚收益得以实现。然而，在集聚收益的分配环节，农民却以不完整的权利参与其中；地方ZF一方面获取城市建设用地一级市场的局部垄断权力，损害了市场主体决策配置资源的基本原则，另一方面通过持续的新形式剪刀差强化了城乡之间巨大的资产鸿沟。ZF职能的这种越位行为既造成了经济效率损失，同时造就并持续造就着巨大的社会不公平。

        简言之，自当前土地制度确立以来，城市ZF一直在以这种形式补贴房产拥有者，而持有环节并无成本。这让笔者想到诺斯在《西方世界的兴起》一书第10章“法国和西班牙——竞争失败的国家”中对法国税收政策与土地兼并的分析，诺斯认为“税收政策也对整个近代初期的地产分配有重要影响。贵族和官员是不交纳土地税或财产税的。因此土地对这些人比对不享有这种特权的人更有价值。这样便造成贸易、出售和交换的基础，结果大地产聚集起来了”（诺斯，1973）①。我们可以将中国当前的土地制度理解为一种鼓励以城市房地产为新形式的“土地兼并”制度。当前在统筹城乡发展过程中，各界都在关注避免农村土地兼并，殊不知形式已变并在城市中已然存在。以此观之，“房叔”之流的产生正体现了经济规律。

       ZF应积极推动确权，将完整权利还给农村居民，自身则渐次回归社会主义市场经济体制所要求的市场监管、公共服务定位，通过交易税或规范的市政债体系筹集资金提供基础设施与公共服务。如此方能“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。

        第二，破除涨价归公迷雾，细分、明晰土地资产权属关系。土地“涨价归公”的传统观念是制约土地要素高效利用的又一个迷雾。首先，在当前制度框架下，涨价归公的部分其实并未归公。所谓的归公部分（也就是土地增值收益）只是流量，流量必然转化为资产存量②，这一转化过程通过物权法制度安排将“归公”部分界定到了城市资产产权人身上；其次，ZF建设和运营基础设施这一职能需要根据其效率（对社会交易成本的节约与其成本）重塑边界。

        未来，必须破除所谓土地涨价归公的迷雾，明确土地涨价（集聚经济效益的折现）归功于城乡全体居民的劳动，同时构建相应的制度安排将与此相关的财产权利合理界定为城乡居民个体产权。

        为保障国家粮食安全，中央ZF设定18亿亩耕地红线，此乃基于全社会利益所设定的总量管制。正如排污权交易能够提升要素配置效率，土地开发权（土地用途变性的权利）也可以通过交易实现社会效益提升。其具体流程是：将农村集体建设用地权属界定清晰，并明确这一权利安排中包含土地开发权和土地使用权两种权利要素。那么，就可以通过一定范围的土地开发权交易实现耕地和建设用地的空间位移。偏远地区（集聚效益较低）农村建设用地权利人可以出让全部或部分开发权，相应建设用地转变为耕地，从而承担了耕地保护责任；购得开发权的权利人可以在城市地区（集聚效益较高）购买耕地使用权并行使开发权，从而将耕地转变为建设用地。此间经济绩效实现帕雷托改进：建设用地由低效、低集聚状态转变为高效、高集聚状态。只要各方财产权利明确界定，相关交易环节按照平等、自愿原则进行，那么各方福利均得提升。

        宏观上看，这一安排能够保证土地开发效益最高、开发权市场竞争能力最强的地点（不排除发展条件良好的村、镇等行政等级较低的区域）获取建设用地集聚机会。进而避免当前计划分配建设用地指标导致的地方ZF短期、粗放行为，依靠市场力量提高国土利用效率。与此配套，中央ZF根据人口集聚实际情况给予设市等行政资源，并按照以人为本的要求同步构建以常住人口为唯一指标的公共财政转移支付制度，保障各地具有均等化的基本公共服务水平。如此，地方ZF方能有动力、有能力接纳流动人口融入城市，降低流动人口涌入超大城市造成城市病的牵引力，促进城市化格局更加均衡、更加可持续。

        市场主导的集聚是最可靠的集聚，因其以最具效率的产业来组织要素，而要有最具效率的产业必然推进技术创新、重视人力资本积累。因而，未来应当积极构建服务土地等要素按照市场信号流动重组的制度安排，ZF根据市场选择来给予集聚地相应的行政级别及公共资源，从而真正走向健康的新型城市化道路，避免拉美化现象及中等收入陷阱，这也是转变经济发展方式的题中要义。

        第三，破除土地换保障迷雾，推进财产权与保障权相分离。成都农村产权制度改革与国内其他改革模式最大的区别之一在于农村产权与社会保障“脱钩”。

        城市居民与农村居民同属中国人民共和国公民，理应不分身份、地位、年龄、民族、性别，同样享有ZF提供的普惠式社会保障③，这本是现代社会的常识。然而，现实中多地推行的所谓统筹城乡发展模式却将这种保障权与农民财产权相挂钩。

        不同于宅基地换房、承包经营权换社保的思路，成都产改及户籍制度改革并不要求农民进城的同时退出自己的上述权利。此举保障了农民的财产权，并使得农民有条件带资进城，实现了财产权利体系按照市场规则运行。社会保障这一公共轨道则由ZF以税收等渠道来解决，实现“两轨分离”，这才是社会主义市场经济体制的体现。

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①道格拉斯·诺斯,罗伯斯·托马斯著,厉以平,蔡磊译.西方世界的兴起[M].北京:华夏出版社,2009年6月第1版.p179

②理论上城市资产的形成与发展要受到边际收益递减规律约束，城市资产增值过程存在两个拐点，第一个拐点，城市规模扩张到一定程度（超过最优规模），资产的边际形成收益转为下降，第二个拐点，边际资产形成变为负值，开始侵蚀资产存量。目前中国大多数城市并未达到第一拐点。

③ 相应所需财力可依靠巨额国有资产存量的“租”来提供，这一流程已有学者进行了充分论证。参见：刘福垣.社会保障主义宣言[M]. 北京:社会科学文献出版社,2006,10