赵俊臣:政府应首先兑现农村公共服务品的承诺


统筹城乡基本公共服务，逐步实现城乡基本公共服务均等化，当前最重要的一件，是政府要把已经承诺的农村公共服务品切实兑现，然后再逐步增加农村公共服务品的数量，提高农村公共服务品的质量。

自2004年以来，中共中央、国务院连续出台了4个一号文件，制定了许多支农、惠农的好政策。如果我们再往前推，还可以看到一些有利于“三农”问题解决的好政策。如果我们把那些诸如加强领导、提高觉悟、反腐倡廉、农业现代化等“软性”的崭不研究，属于“硬性”的、政府财政应该拿钱的基本公共服务品，例如小康村建设，新农村建设，扶持贫困，村村通公路、通电、通电视，消灭中小学校危房，新型农村医疗，退耕还林还草与天然林保护等等，细数起来就确实是很令人鼓舞。当前，研究、出台和施行新的好政策确是很必要，但是摆在我们面前一个极其重要的问题，就是要一个一个的、切切实实的贯彻落实已经出台的老政策。

然而，我们也看到，已经出台的这些好政策，在不少地方、行业、部门中的贯彻落实并不理想：有的好政策还没有完全落实；有的老政策还很不完善、不配套；有的新的好政策来了，老的、没有完全落实的政策便被放到了一边。老百姓形容说是“好政策一个接一个，但有的却是猴子掰玉米，掰一个放一个。”

一、小康村建设尚未“进村”便被搁置，接踵而来的新农村建设却是“雷声大，雨点小”和“政府机关得利多，农民受益微”

小康，是中华民族的千年之梦。早在1979年12月6日，邓小平在会见日本首相大平正芳时，第一次把我国现代化的目标定位在“小康”、“小康之家”。后来，邓小平又为我国制订了“三步走“的发展战略。到2002年11月中共十六大，则提出了全面建设小康社会的宏伟目标，描绘了21世纪头二十年现代化建设的蓝图，制订了一系列方针政策，其中农村小康村建设就是重要的任务。为此，国家有关部门还编制了农村小康村建设的指标体系，的确是鼓舞人心。

然而，小康村建设尚未“进村”，2005年10月中共第十六届五中全会提出了“社会主义新农村建设”，认为“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。”2006年中央、国务院一号文件《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，则对新农村建设进行了全面的部署安排。

我在这里说的小康村建设尚未“进村”，是指全国的农村村民委员会和村民小组还没有普遍推行小康村建设。这是因为，小康村建设自2002年11月十六大提出后，在北京的中央有关机关尚有一个理论的进一步论证、具体政策的制订、部门职责的协调、中央财政拨款的安排、试点经验的总结，以及其他相关工作的落实，都需要时间。其中，小康村建设的具体目标、各个村规划的“编制”等，至今都没有一个共同的认识，确实是“难”呢！

我在这里说的小康村建设尚未“进村”便被搁置，是指新农村建设提出后，从北京的中央机关，到各省、市、区，到市、县，大家都心情昂奋，表现出了令人难忘想象的积极，而小康村建设几乎很少有人再提了。然而，人们只要细心观察，便不难发现，新农村建设却是“雷声大，雨点小”和“政府机关得利多，农民受益微”。君不见，那些急匆匆到韩国名为考察、实为旅游的“代表团”，着实使韩国旅游界喜出望外！国家财政这几年新增的那些支农资金，到底有多少下到了村？！

为了验证我的判断，2006年8月、2007年1月，我曾两次和同事赴云南省宁蒗彝族自治县战河乡调研，发现的情况就是如此。战河乡位于小凉山核心区中部，国家级贫困县——宁蒗彝族自治县东南部，是一个聚高寒山区、少数民族、边远贫穷为一体的贫困乡。全乡辖7个村委会，105个村民小组，2006年有4900多户、2．15万余人；彝族人口占98%。新中国成立后，该乡与小凉山地区彝族同胞一起，没有经历封建社会和资本主义，从奴隶社会直接过渡到社会主义社会，被称为“直过区”。然而，由于受“左”的思潮、计划经济旧体制与机制的影响，再加上恶劣的气候、闭塞的区位等因素，长期来农民以半耕半牧为主的生产方式和以贫困为特征的生活方式，并没有随社会制度的大变革而有大的改变。自1980年代中期我国大规模扶贫以来，战河乡经济社会和农民生活虽然发生了很大变化，然而乡里至今仍然处于绝对贫困状态，农业基础薄弱，经济社会发展水平较低。2005年全乡农民人均收入仅为790元，比全省2041．79元低1251．79 元，仅相当于全国3255 元的25%；人均生产粮食196公斤，多数农户平均每年缺粮2个月。目前还有1．8万人口（占总人口的86%）没有解决温饱问题，处于极度贫困状况。调研中我们发现，造成战河乡目前仍旧处于贫困状态的原因，有自然的、历史的、社会的、交通的多方面，其中最重要的一条，就是党和国家政府对贫困地区、对山区少数民族的一系列扶持政策急待落实，农村社会公共服务品很缺。对此，该乡干部群众有一种强烈的期待和要求。十六大后该乡曾盼望着上级会把他们乡７个村村委会中的一、二个列入小康村计划，帮助建成小康村，但是望穿双眼却没有等来。谈起新农村建设，乡里干部群众都不抱多大希望。


二、各个政府部门的“村村通”建设都存在着“重数量，轻质量，缺漏多，实用差”等问题，

所谓“村村通”，特指公路、电网、电视、通讯等，以行政村为单位的通达工程。这一工程的特点，一是由各个政府机关直接或者由其直属机构实施，各个政府机关为了显示“政绩”，一般都有政治积极性；二是大都有有财政补贴，实施单位有利可图，因而都有经济积极性；三是建成后由企业运作，企业当然高兴得很！然而，各个政府部门的“村村通”建设都存在着“重数量，轻质量，缺漏多，实用差”等问题。

（一）“村村通”的公路有待于提升标准

农村公路是农村地区最重要的基础设施之一，在不少地方还是当地农民群众出行的惟一方式，对于改善百姓生活、促进经济社会发展具有不可代替的重要作用。据国家交通部副部长翁孟勇在2007年7月28日的研讨会上指出，2003年，交通部提出了“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”的工作目标，对投资结构进行了重大调整，加大了对农村公路的投入，组织实施了旨在提高农村公路通行条件的通达工程和通畅工程。2004年，又加强了对国家“商品粮基地”、‘革命圣地及革命老区”、“红色旅游”等地区的农村公路建设，启动了“农村渡口改造”和“农村客运站点”建设工程。2005年初，国务院通过了《农村公路建设规划》，描绘了2020年前农村公路发展的宏伟蓝图。在发展思路上，坚持“尽力而为、量力而行、好中求快”的建设原则。据统计，2003－2006年四年间，全国新改建农村公路87万公里，其中沥青（水泥）路58万公里，是建国头53年建成沥青（水泥）路的2倍。仅2006年一年，全国新改建农村公路32．5万公里，有458个乡（镇）、17764个建制村新通了公路，有1708个乡（镇）、43962个建制村新通沥青（水泥）路。到2006年底，农村公路通车总里程已达到302．6万公里，有98．2%的乡（镇）、86．4%的建制村通了公路，有80．6%的乡（镇）、60．3%的建制村通了沥青（水泥）路。

但是，目前我国仍有8000多个乡镇、30多万个建制村不通沥青路或水泥路，农村公路中四级和等外路占近九成。许多地区缺桥少涵、晴通雨阻，农村公路的覆盖能力、技术状况和管理水平等都不能适应建设社会主义新农村的需要。已经通了的“村村通”公路，一是为数不少的是标准很低的“晴通雨阻”式土路，雨天无法通车；二是由于缺乏专项资金，没有专人养护，农村公路修通后大多处于失养状态，路基、路面毁损无法得到及时修补，“短寿”现象严重。较普遍的没有道路维修保养费，使不少公路修成不久便被使用成坑坑洼洼；三是“断头路”多；四是由于税费负担重，客源少，成本高，经营入不敷出，车主大都不敢跑通村客运线路，有的经交通部门再三动员跑了，经营效果也不理想，难以为继，“村村通”面临“路通车难通”的尴尬。

我们曾调查的云南省宁蒗彝族自治县战河乡，目前仍有一个村委会、18个村民小组未通公路，已通的乡村道路也大都是“晴通雨阻”。只要能通车，“晴天一路土，雨天一路泥”，还是较好的情况。而一年中有几个月的不通车，群众只有爬山越岭的步行。干部群众反映最强烈的是以下三条公路：一是乡政府至子差拉村委会，过去有一条林区公路早已不通，往来需经华坪县绕道120公里而行，而直达公路仅需13公里；二是永（胜）宁（蒗）主公路少坪至木耳坪村委会7公里，再至西布河村委会的老江河和麦地河村，约15公里“晴通雨阻” 公路；三是乡政府至松树河村委会5公里“晴通雨阻”公路。由于交通制约，一是极大地制约了这几个村的经济、社会发展；二是提高了乡政府的管理成本。三是这些村的彝族同胞早就盼望着公路修通，弄不好影响民族团结。其中，子差拉村委会有17个村民小组、630户、2876名彝族同胞；木耳坪村委会有14个村民小组、780多户、3600多名彝族同胞；松树河村委会有18个村民小组、600多户、3000多彝族同胞。此外，子差拉村委会不通公路，使待开发的小凉山东段著名的务坪水库、金洞子溶洞和石生宝原始森林景区旅游，无法开发。而且，由于贫困，即便公路修通了，乡里也出不起钱维修。我们看到，有的公路就是缺乏维修而不通的。为此，建议尽快落实中共中央、国务院2006年一号文件要求的：“按照建管并重的原则，逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围。”

（二）“村村通”了电，但不少农户用不起

党的十一届三中全会以后，在邓小平的亲自倡导下，国务院决定在中小水电资源丰富的地区，主要依靠地方、群众的力量，积极发展中小水电，建设有中国特色的农村电气化。据2000—2015年规划，2000年底前全面超额完成国务院“七五”、“八五”、“九五”部署的共600个农村水电初级电气化县建设任务的基础上，开展以促进生态建设、环境保护和超过小康水平为目标的水电农村电气化建设，到2005年建成水电电气化县(市、团、旗、区)400个、水电电气化地区(市、州、师、盟)40个；到2010年再建成水电电气化县400个、水电电气化地区40个。通过水电电气化建设，区分情况，人均年用电量达到400—600千瓦时，户均年生活用电量达到600—800千瓦时。未建设初级电气化的县，2005年前建设初级电气化，2010年前建成中级电气化，2010—2015年的5年，以中小水电供电为主的800个县及以上地区，共同巩固水电电气化成果，向更高水平发展。 整个中小水电地区，到2005年村通电率达到100%，到2010年户通电率达到100%，到2015年人均年用电量达到或超过全国平均水平。 通过每一个5年的水电电气化建设，森林覆盖、水土保持、防水污染、防空气污染、节水等方面的量化指标都有明显改善。另据报道，1996年浙江省、江苏省扶贫通电“村村通”工程提前一年全部告竣；目前实现村村通电的有：浙江省、江苏省、河北省、广东省、海南省、宁夏回族自治区、内蒙古农区、福建省、河北省等。

然而，在有关部门这些宏伟规划的背后，我们不能不看到以下事实：一是已经通电的村，有为数不少的农户用不起电，我们在云南省宁蒗彝族自治县战河乡以及其它地区的村委会农户家里，多次看到用不起电而仍然用煤油灯、甚至于用松子照明的情况；二是有关部门规划的是以县级为单位的电气化县，并没有把村特别强调自然村做为单位，从而掩盖了一些村的通电；三是在客观情况上，有的村农户很少，有的只有三两户，如果也要村村通电，成本确实是高的惊人。这就有一个实事求是的确定“村村通”的问题。

（三） “村村通电话，乡乡能上网”，使用的大都是公款买单的干部

今几年来，我国农村通信建设取得长足进展。据有关部门规划，2008年乃至今后几年，我国将继续推进农村通信发展，在“十一五”期间实现“村村通电话，乡乡能上网”目标。2007年3月28 日，信产部在部署2007年度村村通电话工程中着重提出，要加快农村信息服务平台建设和信息的推广应用，建设信息化新农村，加快互联网络向农村延伸的步伐，年内基本实现东部地区宽带覆盖到乡镇，东、中部地区行政村能上网，西部地区乡镇基本具备拨号上网条件。

“村村通电话，乡乡能上网”，确实是一件了不起的工程，媒体已报道过一些利用电话、网络做生意、推销产品、对外联络等典型案例。现在的问题，一是已通电话、网络的地方、单位的利用率不高，没有充分发挥其作用；二是定价过高，除了经济发达的东中部、城市郊区等外，相当多的地区农民用不起；三是在经济不发达的西部贫困地区，使用的大都是公款买单的干部，这当然有利于上情下达的联络，但是却也加重了当地乡、阵、村的财务负担。

（四）“村村通”广播电视，总的效果不错，但是对农民有用的信息少

1998年党中央、国务院决定启动“广播电视村村通工程”，第一轮工程至2005年结束。“村村通”工程实施以来，有效扩大了农村广播电视覆盖面，解决了近亿农民听广播难、看电视难的问题，取得了显著成效。2006年9月20日，国务院办公厅发出关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知，要求按照“巩固成果、扩大范围、提高质量、改善服务”的要求，构建农村广播电视公共服务体系，到2010年底，全面实现20户以上已通电自然村通广播电视的目标。省、市两级政府负责解决20户以上已通电自然村“盲村”收看收听包括中央和省级的4套以上的广播节目、8套以上的电视节目的“村村通”工程建设资金，并切实落实修复“返盲”设施资金；省、市、县级政府分别负责解决转播本级广播电视节目的无线发射转播台（站）的机房和设备的更新改造资金。中央政府负责组织“村村通”卫星平台建设，对中部地区国家扶贫开发工作重点县、贫困人口集中分布地区、革命老区、少数民族地区和西部地区“村村通”工程建设给予一定资金补助，对全国县及县以上转播中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目的大中功率无线发射设备的更新改造给予一定补助。

但是，从总体上看，目前农村广播电视建设还处于较低水平，广播电视覆盖还存在“盲区”，一些农村地区还存在收听收看广播电视节目套数少、质量差的问题，农村广播电视无线覆盖效果滑坡严重。农村广播电视发展现状与中央提出的建设社会主义新农村的总体目标、与农村经济社会协调发展的要求、与农民群众日益增长的精神文化需求还有很大的差距，迫切需要进一步加快发展，全面推进新时期“村村通广播电视”工程。

三、义务教育建设“标准低、补贴少、质量差、危房多”

1986年４月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》，2006年６月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订，规定： “义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。” 据报道，新中国成立初期，全国小学入学率为20％左右，初中入学率约为6％，文盲占总人口80％以上。2000年底，我国实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的“两基”目标。2005年，全国小学净入学率、初中的毛入学率分别提高到99％和95％，高等教育毛入学率达到21％以上。国家于2004年启动西部地区“两基”攻坚计划，从2006年春季学期开始免除西部地区农村义务教育阶段中小学生学杂费，惠及5000多万名农村中小学生。据教育部长周济宣布，从2007年起，全国农村义务教育阶段中小学生将全部免收学杂费，同时要完成西部“两基”攻坚计划和全国农村远程教育系统。免除学杂费将惠及全国农村近1．5亿名中小学生。免除学杂费后，平均每个小学生年减负140元，初中生年减负180元，贫困寄宿生可减负500元。

现在的问题是，前几年农村中小学合并调整，许多地方村庄的孩子上学要住校，这就涉及到吃饭等生活问题，即使是一餐1元，一月也得近百元，西部地区特别是贫困地区的贫困户确有些负担不起。

与此同时，还有个农村中小学校校舍危房改造问题。虽然早在多年前，政府就明令下大力解决中小学校校舍危房问题，但是西部贫困地区地方政府财政入不敷出，有的只好是“心有余而力不足”。例如，我们在战河乡调研时看到，由于对外开放，香港一个企业家在战河村委员会捐款修建的“希望小学”，楼高三层，宽畅明亮，是当地最好的房子之一。但是，至今战河乡急需维修和改建的村小学涉及6个村委会，总面积是2000 m2，主要包括教室、教师宿舍、厕所、学生活动场所等，以及拉自来水管，解决基本教学设施。请见下表：

表1 战河乡急于维修和修建的村小
学校名称 面积m2 修建内容及用途
清水河下小米田村小 300 2间教室，1间教师宿舍，1个厕所，1个学生活动场所，拉水管200米
清水河关丫口村小 230 1间教室，1间教师宿舍，1个厕所，1个学生活动场所，拉水管（钢管）1000米
木耳坪菊菜坪村小 500 原来是四合院，4间教室，1间教师宿舍，1个厕所，1个学生活动场所
木耳坪万三坪村小 170 1间教室，1间教师宿舍，1个厕所，1个学生活动场所，拉水管（钢管） 米
万河波萝河村小 230 1间教室，1间教师宿舍，1个厕所，1个学生活动场所，拉水管（钢管）米
子差拉潘潘红村小 170 1间教室，1间教师宿舍，1个厕所，1个学生活动场所，拉水管（钢管） 米
汉家厂白草坪村小 230 1间教室，1间教师宿舍，1个厕所，1个学生活动场所，拉水管（钢管）米
战河大荒山村小 170 1间教室，1间教师宿舍，1个厕所，1个学生活动场所，拉水管（钢管） 米
合计 2000

资料来源：宋媛副研究员调研所得。

特别是清水河村委会境内的麻疯病村的两个小学校，危房更是早就需要改造。为了便于管理，1950、1960年代，政府把附近各地的麻疯病人集中起来，建立了麻疯病村，并给予了必要的治疗。后来麻疯病人在村里生儿育女，儿女当然需要接受教育，于是建立了小学校。由于学校建立较早，校舍建设标准很低，年久失修，有的已成危房。考虑到社会公平，对象麻疯病村这样的小学校更应该于以关心、爱护与帮助。特别是，战河乡位于昆明、丽江、四川省攀枝花到宁蒗县泸沽湖世界级著名风景旅游胜地的必经之地，国内外人士、游客甚多，关心、爱护与帮助麻疯病村的小学校，也会给我们社会主义祖国形成很好的国际形象。

四、新型合作医疗建设“补贴少、水平低、服务差”

长期来，我国实行城乡分割的医疗制度，农村医疗体系一直没有得到政府财政的必要投入。在2003年抗击非典过程中，更严重地暴露出我国农村公共卫生体系和三级卫生服务网络存在的许多薄弱环节。吴仪副总理2003年12月4日在全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话中指出：“农村卫生事业投入严重不足，医疗卫生体制改革严重滞后；农村三级卫生服务网络很不健全，运营困难；农村医疗卫生机构机制不活，设施陈旧，人浮于事，效率不高；农村卫生技术人才匮乏，服务水平和质量低下；农村合作医疗随着农村经济转轨几经曲折，全面萎缩。”

非典过后，国务院明确提出要逐步在全国建立新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2003年开始在我国一些省试点推出。具体办法是：由农民出资10元，县（区）财政给予每人每年5元，中央和省级财政给予每人每年10元（后增加到20元）的补助。农民参加新型农村合作医疗以后，按规定，住院医药费用可按规定的补偿比例报销。报销比例为１０００元以下报销４０％，１００１－２０００元报销５０％，２００１元以上报销６０％，每人每年报销住院费用最高为１万元。这些统筹基金纳入财政资金专有账户管理，用来对参保的农民进行医疗补助。人民日报记者从卫生部获悉，2006年，中国已有4．06亿农民参加新型农村合作医疗，占全国农业人口的45．８％。截至2006年９月30日，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到1433个，占全国总县（市、区）的一半左右——新型农村合作医疗覆盖４亿农民。 2006年中央“一号文件”提出了到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度的目标。2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。

新型农村合作医疗试点工作在一定程度上缓解了农民“因病致贫、因病返贫”问题。但是，试点工作还存在不少问题。建立新型农村合作医疗制度是一项长期复杂的艰巨工作。由于经济基础薄弱、经验不足、农民认识偏差等原因，新型农村合作医疗制度在全国试点的推进并非顺水行舟，一个个阻力的形成无一不牵涉到深刻的大范围的社会因素。一是合作医疗对大病无能为力，帮助不了患重病的农民，因为补助的钱太少了，而且农民首先必须自己筹资看病，然后才能去报销，如果筹不到钱就没法看病。二是在国家医疗体制改革尚无进展的当前，国内的药品价格奇高，过去的低价药品很少看得到，农民参加了合作医疗，仍然是看不起病、用不起药；三是合作医疗只是维系低水平医疗，不可能用高薪聘请有技术的医生；另外有技术的医生他也不愿加入合作医疗里来工作。四是报销条件的限制，让一些农民不愿参加。比如住院才给报销，但有的人有慢性病，一直在看病吃药，花钱不少但是不能报销。还有对报销金额的限制也制约了农民参加。五是一些地方

我调查的战河乡，彝族农民群众历史来没有修建和使用厕所的习惯，各类疾病发病率较高；又由于现金收入很少，农民群众生了病无钱医治，只有抗着、熬着，抗不着、熬不着也就等死。由次，一是寿命缩短；二是因病致贫的比例很大。2002年以来，中央推行新型农村合作医疗的改革，战河乡彝族农民群众看到了希望。特别是2006年初，宁蒗县县长在“政府工作报告”中宣布全县将实行新型农村合作医疗的改革试点，战河乡彝族农民群众更是高兴了起来。但是，后来听说原定在宁蒗县实行新型农村合作医疗的改革试点，被另一个比宁蒗县经济发达、人民生活富裕一些的县占了去，农民群众的信一下子凉了去。我们觉得，对于象战河乡所在宁蒗县这样的民族特困县，干部群众的积极性很高，县里各方面都作好了准备工作，为什么就不能进行新型农村合作医疗改革的试点呢？！当然，中央决定2007年全面推广新型农村合作医疗，看来这个问题有望解决。
(“中国选举与治理网”首发)