2007-08-15

随着经济的发展和城市化进程的加快，城市居民的住宅问题日益成为民众关心的焦点，也成为党和政府对民生问题关注的热点之一，而城市住宅问题受到来自土地制度的多方面影响。

我国土地制度的当前特征

城乡二元的土地公有制结构。我国实行的是土地公有制，但城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。

农民集体的土地产权是不完全产权。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。

土地市场由城市政府垄断经营。城市政府垄断经营土地市场有两层含义：一是供应的只能是城市土地，而非一切土地，二是土地供应方只能是所有权主体或其代理人，其他任何部门、单位、个人不得实施土地供应行为。城市土地根据来源渠道不同，可以分为“存量”和“增量”两部分。“增量”即当年新开发转为城市用地的数量，来源于对农村土地的征用：“存量”即现有城市各类用地的数量。

城市土地产权的限制性。对于城市土地而言，国家是土地的恒定所有者，而土地使用权的受让人取得一种独立的财产权利，包括所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分权，该土地使用权是一种与土地所有权相分离的独立物权，不同于所有权中单纯的使用权能。而且，政府对土地的利用需要加以限制，土地使用权人要严格按照规划和合同的规定利用土地，不得擅自变更用途，同时土地使用的年期也要受到限制。

城市土地市场供应是一种民事法律行为。在土地供应法律关系中，双方都是平等的主体，应遵循平等自愿的原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条明确规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”平等、自愿、有偿是民事法律行为的典型特征。

按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、城市房地产管理法的规定，土地出让可以采取协议、招标和拍卖三种方式，土地租赁、土地作价入股同样可以采取协议、招标和拍卖三种方式，这三种方式都是典型的民事法律行为。

土地使用收益分配的利益关系分析

地方政府与中央政府之间的土地使用收益分配。1989年财政部颁发的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》中规定：城市土地出让收益的20%留给地方政府，用作城市建设和土地开发费用，其余80%按四六分成，中央政府占40%，地方政府占60%。然而地方政府对此持消极态度，期望所有的出让收益都留归地方。为协调关系，财政部规定，将中央财政从土地使用权出让收入中分得的部分对不同城市按85%-99%的比例返还给城市政府，返还期为两年。尽管如此，地方政府仍采用各种对策以减少中央财政的分成。

1994年，中央政府开始实行分税制改革，与此同时，将城市土地收益全部列入地方财政收入。在这样的制度框架之下，地方政府为了增加地方财政收入，一方面调整房地产各种税费标准以增加地方财政收入和预算外收入，另一方面又以发展地方财源为重点，进一步外延式发展地方经济，以地方政府投资带动地方经济发展。而土地收益的体制外循环为政府投资导向式的增长模式提供了资金支持。根据国务院发展研究中心的一个研究报告，发达地区县市土地出让金占到预算外收入的60%以上，成为名副其实的“土地财政”。

地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不对称而形成的优势地位阻碍了中央政府实现保护耕地的宏观目标，虽然新的《土地管理法》形成了世界上采用最严格措施保护耕地的法律，但耕地迅速减少的势头并没有得到有效遏制。主要违法案件多发生在城市的边缘地域或部分城镇，县、乡政府通常是违法主体。在2006年土地市场治理整顿期间，发现的土地违法案件中，地方政府违法的案件数占总违法案件数的20%左右，但涉及的土地面积占总违法面积的80%。

为了遏制这种局面，2006年国务院办公厅下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方预算管理。土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

征地过程中地方政府与农民集体之间的利益关系。农民的土地财产权利被忽视，补偿不足。从现行的《土地管理法》的相关规定来看，在征地补偿方面，采取的是对被征收土地给予适当补偿，以被征地农民的生活水平不降低为原则；补偿标准是以产值的倍数为依据。《土地管理法》第47条规定，国家建设征收土地，按照被征收土地原用途进行补偿。征收耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6-10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍。根据规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征收前三年平均产值的30倍，这意味着农民及其所在集体最多只能取得该土地不超过30年的农业收益。　　但是，政府以很低补偿征得的土地，往往被以数十倍甚至数百倍的差价转手用于商业性开发，引起农民的强烈不满。而且，征地补偿费还经常被各级政府及集体经济组织截留，本来就不高的补偿费用不能全部到达被征地农民手中。

　　另外，还存在集体土地非法入市的现象。在现行土地制度下，征收是集体土地转为国有土地的唯一方式。国家对土地的初级市场实行垄断，严禁集体土地入市流转用于非农建设。城市建设用地必须申请使用国有土地；集体土地只有通过征收转变为国有土地后，方可在市场上流转。这种政府对土地的垄断使得土地资产收益向地方政府转移，集体土地产权人失去了分享土地资产增值的机会。

近年来，一种名为“以租代征”的违法占用农地的新形式在各地比较普遍地出现。地方政府纵容“以租代征”的动机在于规避中央政府严格的耕地保护制度，加快本地的工业化和城市化速度，而农民集体乐于参与“以租代征”的动机，则在于可以获得比征地而言高出许多的收益回报。很明显，这种做法使得国家的土地管理被架空，因此国土资源部于2005年8月发出紧急通知，严令禁止这种行为。

拆迁改造过程中地方政府、开发商与被拆迁方的博弈。城市拆迁中土地权利变化过程从理论上可以概括为以下步骤：第一步，城市政府向被拆迁方收回国有土地使用权，支付一定数额的补偿安置费；第二步，城市政府以划拨或出让方式将国有土地使用权提供给新的土地使用者。在上述过程中，各方主体间的原有收益分配格局被打破，主要表现在：

第一，被拆迁者丧失了国有土地使用权及地上建筑物等财产，获得了相应的补偿安置费，如果居民在旧城改造完成后允许回迁，则在很大程度上改善了居住环境，提高了生活质量，当然这需要付出一笔回迁购房款。

第二，开发商需向城市政府付出土地出让金，同时获得土地开发经营权，由于旧城改造区域一般区位优良，因而用地者也取得了获取预期收益的机会；如果属于划拨供地对象，则需向城市政府付出拆迁成本，获得土地使用权。

第三，城市政府处于城市建设拆迁土地权利变化过程中的关键环节，它向原国有土地使用者收回国有土地使用权，又按照国家供地政策向新的土地使用者提供土地使用权。需要特别关注的是，城市拆迁过程中对原国有土地使用权人的补偿和安置费用是由新的用地者支付，同时，在经营性项目拆迁过程中，由于政府还可以从拆迁后的土地出让过程中获取土地出让金，因此，城市政府在整个拆迁与供地过程中，除了需付出一定的执法和管理成本之外，几乎不需要资金投入，而且还会有国有土地使用权出让收入。