核心提示：

　　8月8日，财政部在北京主持召开以“提高执政能力 建立效能政府”为主题的“南海区绩效预算实践研讨会”，来自财政部、中央政策研究室、国务院发展研究中心以及北京大学等国内著名高等学府的数十名专家、学者对南海的经验给予了高度评价，并提出了宝贵建议。
　　向政府伸手要钱必须先过10道关。南海强力推行的绩效预算不仅是一场财政变革，更促进政府行政作风和理念的变革。

■南海财政由人为“分钱”变为制度分钱。本报实习生 刘紫婷 摄

　　在2008年南海区财政预算安排开始之前，那些将向区财政申请资金的部门将慎之又慎：“劣质”项目将被自我否决，关注解决民生以及能够推动经济发展、惠及公众利益的项目被提到前面，而申请资金额度也将不再信口开河，一定要实而又实。因为稍有不慎，申请资金的项目将无法通过评审，那些“火眼金睛”的专家已经站到政府的前面，他们设下的10道重重关卡，并不那么容易通过。而且，即使侥幸过关，在明年的事后绩效评价中被打了低分，将影响下一年度的资金使用。
　　而就在三年之前，一切都不是这样。

尴尬：钱越多越不够花
　　不仅在南海，有一种情况长期以来在全国普遍存在：在政府各预算单位的眼里，财政的钱就是“唐僧肉”，能吃多少吃多少，能有多少要多少。于是，这些单位在申报预算时“狮子大张口”，要来的钱越多就越有能耐———这似乎已经成为一个“惯例”。
　最主要的问题在于，这些钱要去了之后怎么用？其效益如何？似乎少有关注。佛山市委常委、南海区委书记李贻伟在2004年曾对这一现象表示担忧：财政工作过去普遍存在“重收入、轻支出”和“重分配、轻管理”现象，资金分配只讲数量而少问效果。他提出：这个“惯例”遇到新的发展合不合适？有没有更好的办法使财政资金的使用效益更高？
　　更为突出的矛盾是，这种困扰政府的财政支出难题，并没有随着政府财政收入的增长而消弭，政府的财政收入越多、财力越强，反而情况越严重，也就是说，钱越多越不够花。
　　2003年，这一矛盾达到了南海政府忍耐力的极限。
　　这一年，南海区各部门所做的财政预算是69亿元，但政府实际能够支配的财力大概只有44亿元，两者相差25亿元，政府财政面临着“入不敷出”的尴尬和巨大资金缺口的压力。哪些项目应该保留？哪些项目可以砍掉？哪些钱该给？哪些钱不该给？僧多粥少，政府被逼到了一个抉择的十字路口。于是，一场变革开始了。

变法：政府不是唐僧肉
　　有人曾把财政资金分配比喻为政府与各部门之间的“博弈”，更为严重的比喻为“没有硝烟的战争”。过去由于政府对部门资金的使用情况掌控较弱，使其处于“被动博弈”地位。而今，一场由绩效预算引发的变革使南海政府已经“反被为主”。
　　2004年初，南海区人大审议通过2004年度区财政预算，批准安排信息化专项资金4000万元，而各单位申报的此项目投资近2亿元。2月13日，在第三方广东省财政科学研究所的协助下，引进外脑智慧参与，广东省有关部门和著名高校的14位专家，应邀参加了南海区2004年度财政资金绩效预算（信息化项目）评审会，对70个项目（总参审金额8000万元）的必要性和投资规模进行了尝试和探索性的评审。同年底，又开展了2005年度　区级预算单位信息化项目绩效预算评审，共评审17个单位的项目38个，涉及申报金额6244万元。评审结果是建议安排资金3949万元。
　　这两次评审具有历史意义，它标志着绩效预算第一次在我国地方财政部门得到实践。而这不过是刚刚开始。
　　在2005年开展的2006年度专项经费项目绩效预算中，专家们的“权力”进一步扩大，48个单位195个参审项目20.5亿元参审金额，必须全部通过由专家和专业小组全程参与的10道“关卡”。评审范围也扩大到100万元以上的设备购置、基建工程和专项业务费项目。同时，明确了“大事优先”、“绩效优先”的资金分配原则，对部门单位申报项目进行“综合评分排序”，将更多的财政资金投放到了解决老百姓最关心、最直接和最现实的民生问题当中。

示范：效能政府时代来临
　　无疑，绩效预算使南海的财政资金管理方式发生根本转变———由部门审批变为程度化决策，由人为“分钱”变为制度“分钱”，由一拨了之变为有效管理。
　　不仅如此，关系民生的重大事情和综合绩效好的项目得到了优先考虑，如为了解决城乡居民失业和失地问题，从2003—2006年，南海区社会保障支出年增幅分别达49.6%、41.7%、32.5%和68.35%。而改造薄弱学校的专项资金，在区内学校的硬件设施水平普遍提高和达标后，及时调整了支出方向，改为对学校软件建设的投入。一些不切合实际的超标支出也被否决，如2007年某中学1200万元体育馆工程项目就因建设规模过大被专家组否决，保证了财政资金用在刀刃上。
　　财政支出压力从根本上得到缓解。例如，2007年度预算共申报项目286个，资金合计34亿元，专家评审同意安排项目126个，金额12亿元———砍掉项目160个，削减预算22亿元。
　　更为难得的是，绩效预算所显示的种种转变，似乎预示着一个效能政府时代即将来临，就像区委书记李贻伟所讲：政府从百姓需求考虑问题，带来政府观念和作风上的转变。一方面强化政府为公众服务的观念和意识，使政府机关人员普遍树立了绩效观念，追求办事效果，激发政府的活力。另一方面政府部门加强了机关效能和勤政廉政建设，形成了较为完善的权力约束机制，整个地区政风为之改变，工作效率大大提高，在干净干事、干好事、干实事、干成事上下功夫，使南海经济发展跃上新台阶。

绩效预算10道关

第1关　各单位填报项目立项资料

第2关　前期评价，完成《初步评议综合分析表》

第3关　专家审阅各项目立项资料

第4关　专业组听取立项单位就项目资金相关情况进行补充陈述

第5关　专家根据对各项目进行评价，评分并填写书面意见

第6关　专业组在各专家意见的基础上进行集体评议，形成小组评价意见

第7关　完成《财政资金安排项目排序表》，并提交《专家小组评价报告》

第8关　完成《南海区项目绩效预算立项评价总报告》

第9关　相应材料由评审专家或专业小组组长签名确认

第10关　对上年度专项资金进行事后绩效评价

评价与建议

刘仲藜（全国政协常委、经济委员会主任、原财政部部长）

南海的经验
是个“伟大的实践”

　　南海的经验是个“伟大的实践”，非常了不起。财政不是财务，这个“政”字就代表着政府需要解决的问题，绩效预算可以说是一个突破口，它与政府职能转变、提高政府效能是联系在一起的。温总理说决策要科学化、民主化、程序化，南海的做法就是科学、民主、程序都有了，希望能够达到“化”，还可以进一步完善。

韩晓进（广东省财政厅巡视员）

南海实践
体现了改革精神

　　改革开放20多年来，广东省经济和社会各项事业都迅猛发展。但是也碰到了深层次的问题，其中如何提高政府的管理效能，如何提高政府资金使用效益等方面，都是历届政府最为关注的改革难点。南海绩效预算改革的成功实践，体现了改革的精神，丰富了绩效管理的内涵，为我省在开拓财政绩效管理工作的新领域提供了突破口。下一步，要实现绩效预算和事后评价的有机结合，逐步扩大绩效预算覆盖范围，引进社会监督机制。

李贻伟（佛山市委常委、南海区委书记）

经济社会
发展的催化剂

　　绩效预算的推行彻底实现了政府“钱柜”透明化，财政资金分配公开化，而且随着绩效预算的逐步推进，绩效预算结果将从政府部门的内部公开扩展到对社会公众的公开，公众将对政府如何花钱、花钱的效果如何拥有更多知情权。绩效预算成为沟通民众和政府的桥梁，群众对政府的满意度日益提高，非议减少。绩效预算的推行，使资金管理更为科学、规范，从源头上防止了腐败；同时也为南海经济社会发展加入了催化剂，财政资金用好了，催化剂用活了，惠及南海经济社会发展的方方面面。

白景明（财政部科研所副所长）

中国需要预算
管理的改革深化

　　南海的绩效预算不是一个简单的财政部门自身的事，它是在整个国家机器包括人大、政协、政府统一思想认识基础上推进的改革。南海绩效预算的亮点有这几点：绩效预算是推进政府职能和行政模式转型，提高政府效能的作用；它实现了从源头上治理腐败的目的；它兼顾了公平与效率两方面的改革目标。中国需要预算管理的改革深化，需要推进以绩效为导向的预算管理模式。

林双林（北京大学经济学院财政系主任、教授）

希望更多地方
实行绩效预算

　 现在经济增长这么快，经济增长这么多年，认为财政应该有盈余，而我们还是财政赤字，很多方面要花钱，收入、保障、改革、扶贫等等方面都要花钱，所以政府项目绩效评价这方面的任务十分紧迫，希望更多的地方能够实行绩效预算和对项目绩效不断进行评估。

高培勇（中国社会科学院财贸所副所长）

绩效预算背后
是绩效政府

　我在南海的经验中体会到了预算这个重要的理念。绩效预算的背后不是绩效财政，更多的是绩效政府。所以要推进中国目前的体制改革，推动市场化的发展程度，甚至推动科学发展观的贯彻落实，我觉得最重要的还是抓住预算。南海区的绩效预算实践是在预算最重要的线索上给我们提供了很好的样板。

白津夫（中共中央政策研究室经济研究局副局长）

进一步扩大
民众参与

　　南海可以进一步完善项目绩效预算管理制度：进一步扩大民众的参与范围；建立纠错机制，专家不是万能的也可能有所偏颇，能不能在否决的这块也做一个评审机制，通过二次进一步来说明、申诉，这样就能够使得我们的机制更加趋于科学。

张春霖（世界银行驻中国代表经济学家）

花钱要向
“东家”负责

　　这样一个机制提高了政府财政开支项目的质量，这是非常重要的成就。更重要的成就是这个改革转变了政府的观念，这个意义更加深远。我们在几十年计划经济制度之后，逐渐认识到财政的钱应该怎么花，一个重要的概念是：政府的官员只是管家，我们花的是“东家”的钱，所以花钱得向“东家”负责。

名词解释
什么是绩效预算？

　　绩效预算是政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。绩效预算由绩、效、预算三个要素构成。“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩，“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。