大部制改革：金融委、金融国资委方案折戟

2013年02月26日 09:16        来源：Wind资讯

       两会在即，目前从各种渠道释出消息，新一轮国务院大部制改革方案业已形成，十天后将正式提交审议。

       长期以来，行政对市场干预过多困扰着市场功能的有效发挥，相对应的是政府管理机构林立。政府行政机构庞大，带来的后果就是部门职能交叉、决策效率低下及行政运行成本高昂。这与经济市场化程度进一步加深的趋势严重相左。从国际范围来看，我国现在国务院组成部门有28个，但大多数发达国家的政府部门都在12到18个之间。党的十八大报告明确要求，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。而大部制改革的目的就是塑造公共服务型政府，即强调政府职能在于承担公共服务，而不是“越俎代庖”地管理微观经济建设。无疑，大部制改革将是新一轮市场化改革的信号。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。

       综合近期言论，Wind资讯整理如下：

       此前呼声甚高的大能源、大金融、大体改此次因未取得统一意见而未提请两会审议。相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地跨部门整合，本轮改革重在局部“手术”，既体现了十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则，也显示出改革仍掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，未来任务依然艰巨。

大体改、大能源、大金融方案此前均是由接近中央的消息灵通人士传出，引起市场讨论并一度引发期待，市场认为一旦上述三大领域顶层改革成形，将会对整个经济金融体制产生深切影响，也将极大地改变相关行业格局。

再设体改委呼声 凸显改革期待

       长期以来，中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，全局性的经济体制改革十年逡巡不前。因此，经济学家们普遍寄望于“大部制”改革打破政府自身利益倾向，重新成立类似于国家体改委的实体性改革协调机构，牵头推进经济体制改革。

       一位接近方案研讨的专家透露，“最令人遗憾之处”，即将提交的“大部制”改革方案中，“新体改委”未列入，同时对发改委审批权削弱亦有限，意味着在“十二五”期间，仍由国家发改委同时主导“改革”与“发展”。

       2003年的机构改革，国家经贸委部分职能与国家体改委并入国家计划委员会，并改组更名为国家发改委，在实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致和彼此关联的宏观调控职能归为一体。国家发改委也因此有了“小国务院”之称。发改委掌握宏观调控权、微观项目审批权，同时还在领衔体制改革。而每成立一个新的部委，都需要面临与国家发改委的职能交叉，不免陷入与发改委的分权纠葛。

       国家发改委成立十年来，权力过于集中，既管“发展”又管“改革”等问题颇受争议。接近国家发改委的人士坦言，强化国家发改委并非真正“大部制”，“因为‘大部制’是基于市场经济，而国家发改委的超级部委模式是基于计划经济。”

      “改革开放已经30多年，该解决的问题差不多都解决或者碰过了。今后的改革必然涉及到实质性的、深层的问题。改革必须是要自上而下的，有系统地整体进行。”中央党校教授王贵秀认为：“中央对改革应该有专门研究的机构，然而现在没有。”

       在上一轮“大部制”改革之后，中央曾派出调查组，分析改革的成效和存在的问题。一位参与调研的专家透露，他们认为各个部门关系并没有理顺。“发改委管宏观，实际上也管到了各个行业部门，替代了行业部门的决策权和监督权。”

       有人士直言：“其他部委负责行业政策、标准、规划，但是很大部分权力却在发改委、财政部，行业部门仍然权责脱节。”

部际沟通困难 业界疾呼大金融委

       新一轮改革调研中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”现身。

       1993年以前，中国由央行统一实施金融监管。1993年机构改革中，证监会、保监会、银监会陆续成立，“一行三会”的监管架构成形，并由此确立了分业监管的体制。但随着金融业的发展，特别是混业经营的深入，监管真空和监管重复的问题在金融领域日益突出，“一行三会”之间缺乏协调的问题为业界关注。

       2008年8月，国务院曾下发通知，要求央行会同银行业、证券业、保险业的监管机构共同建立金融监管协调机制。但是，由于缺乏正式的制度保障，协调机制并没有发挥实际效果。目前，“一行三会”之间协调的主要渠道是每十天一次的、由主管副总理主持的工作会。而在高层交流之外，司局级中层的沟通较少。

      “尤其在涉及到利益、地盘等问题时，部际协调异常困难”，媒体引述业内人士观点认为。正因为此，是否采取将“一行三会”合并，或者建立高于“三会”的金融监管协调机构等屡被业界论及。

       然而各方消息显示，“大金融委”并未被列入新一轮“大部制”改革方案。一位前任银监会高层人士也指出，改革如果使政府瘦身、功能高效的话，那没有问题，但如果只追求形式的话，并不解决根本问题，现实的路径依然是在目前的监管格局下加强协调。

       中国社科院金融研究所研究员胡滨曾撰文表示，中国应建立实体化、法治化的监管协调机构。他认为，在中国目前的分业监管格局中，监管部门之间的协调机制缺乏正式的制度保障。

利益纠葛纷繁 金融国资委也难产

       早在2012年3月，“金融国资委”的组建草案即已获得国务院的批准，但目前组建问题仍然处于“调研”阶段。

       今日有媒体披露说，早在2010年，财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办、国研室、银监会、证监会、保监会、中投公司等单位成立了加强国有金融资产管理课题小组，并起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》(下称《调研报告》)，并初拟两种方案：

       方案一是依托现有管理部门和机构，明确财政部的国有金融资产管理和出资人代表的权利和义务，实现权责对等。在资产管理层面，可在财政部现有职能基础上，增加制定并组织实施国有金融资产战略布局等职能。在人事管理层面，对国有金融机构领导班子的管理体制维持不变，即由中组部和监管机构任命。

       方案二是成立专门的国有金融资产管理机构，行使国有金融资产管理和出资人代表职责，承担制定和组织实施国有金融资产战略布局等职权，并将财政部和汇金公司管理的国有金融资产及相关职能划转至特设机构。同时，在特设机构下成立国有金融股权管理公司，重点国有金融机构股权管理由特设机构负责，非重点国有金融机构股权管理由国有金融股权管理公司负责。在人事管理方面，国有金融股权管理公司领导班子由中组部管理，将中投公司和金融监管部门的“管人”职责划转至特设机构。

       当时，课题成员单位提出了各自的倾向性意见：中组部、法制办、证监会、中投公司倾向于方案二；国研室、银监会倾向于方案一；保监会倾向于目前选择方案一，待时机成熟后适时启动方案二；中编办、财政部、人民银行倾向于将两种方案一并上报国务院。

       其实，两种方案的利弊十分明显。方案一对现有格局触动不大，改革成本较低，但没有从根本上改变出资人职能相对分散的局面，且不利于财政部实现公共财政目标。方案二的好处在于，国有金融资产出资人代表单一，能够设定并实现更为明晰、具体的可操作目标。但其不足之处在于对现有格局有较大调整，改革震动过大。

       业界一度猜测，“金融国资委”议题会在2012年的第四次全国金融监管工作会议上提交讨论，但是并未实现。消息称，部委缺乏统一的认识以及改革难度过大是主要原因。有消息称，“金融国资委”的组建虽未列入本次大部制改革方案，但对于其的可行性研究，仍在紧锣密鼓地推进。

       分析认为，一旦“金融国资委”组建，原有的以财政部、中投等为出资人、分业监管部门行使资产监管的传统体制将发生重大变革，金融国有企业将被赋予更多经营自主权和决策权，“金融国资委”的职责将集中化、明晰化。