党的十八大成果很多，重启了中国的改革议程，我想就此谈四个问题。第一，十八大为“中国向何处去”确定了正确的方向。第二，如何落实十八大为全面深化改革所做的决定。第三，今年做什么。第四，如何保证总体改革成功实施。

    说起发展的成绩，这是值得自豪的，可是伴随而来的问题也很严重。比如资源越来越短缺、环境被破坏、产能过剩、腐败等。出现这些情况是因为改革进度不快，改革不彻底。

    先讲第一个问题，十八大为“中国向何处去”确定了一个正确的方向。实际上，在十八大以前，中国的经济和社会发展走到了一个新的十字路口，中国向何处去变成一个非常严峻的问题。为什么在十八大以前出现了这样一个问题，它的内容是什么，它的原因是什么。

    我认为，基础原因是中国的改革采取了增量改革的办法，也就是说，不是在很短的时间内全部改变中国的体制，而是在存量基本不动的情况下，在增量上扩大市场趋向。这样一来就出现了一个问题，即两种体制并存，这出现在上世纪80年代中期。

    从上世纪80年代开始，粗放型增长模式的转型步履维艰，它造成低效率、资源浪费、环境破坏、内外经济失衡等问题。另外，两种体制并存造成一种寻租环境，行政权力进入了经济活动，腐败蔓延。

    到了21世纪初期，这个“两头冒尖”的问题愈演愈烈，为什么会出现这样的情况？因为一个双重体制出现过渡性的制度状态有两个可能性，一是通过改革，政府逐渐从微观经济中退出，进一步去推进市场化、法治化和民主化改革。另外一种可能性是，强化这个双重体制的另一重，即强化国家对经济和社会的管控，推行威权发展主义政策。

    1993年的十四届三中全会通过了一个关于建设中国社会主义市场经济体制的总体规划，根据这个规划，从1994年开始进行了一个系统性的改革，加上十五大提出调整和完善所有制结构，建立基本经济制度，于是在上世纪末，社会主义市场经济体系宣布初步建立。这一市场经济制度的初步建立，解放了中国民间原来存在但是被压抑的创业精神和创业能力，民间创业精神的喷发推动了中国经济的强劲发展。

    改革开放以前，中国经济的增长基本上靠投资。改革开放以后，经济增长不只是靠投资，还靠效率的提高。

    说起发展的成绩，这是值得自豪的，可是伴随而来的问题也很严重。首先，粗放的增长方式所引起的问题越来越严重。第一是资源越来越短缺，第二是环境被破坏。另外一些无法直接感受到的问题也非常严重，比如产能过剩、消费不足，劳动者不能够共享经济发展的成果、贫富差距拉大，储蓄和消费关系失衡等。还有一个问题就是腐败。出现这些情况是因为改革进度不快，改革不彻底。

    2011年，整个社会的思潮和社会气氛发生了某种程度的变化，改革的声音重新活跃起来。之所以会发生这样的变化，一方面是因为越来越多的人认识到开倒车是没有出路的。另外就是现实的教育。

    碰到这些问题该怎么去解决？无外乎两种办法。

    一种办法是推进改革。十五大和十五届四中全会决定了不仅企业要改革，国有经济布局也要调整。所以在上世纪末，国家制定了一些重要行业骨干企业的改革方案，第一步是做了二级公司的公司化改制。到了2002年、2003年的时候，二级公司大体上都实现了公司化改制，这个时候要改一级公司，但明显感到动力不足。一个很明显的问题就是，当改革触及重要的权力和重要的利益时，改革速度就放慢了。

    2002年，国务院发了一个五号文件，确定改革电力部门，大体设想是改革以后在发电和售电这两个环节上放开，所以当年五号文件有四件事要做，第一叫网厂分开，就是发电厂跟电网分开。第二件事叫做竞价上网。第三件事就是输配放开。第四件事是把售电和卖电分开。这个方案2002年的时候就有了，2003年的时候开始网厂分开，网厂分开对于我们现在发电厂的建设和电厂营运效率的提高起到了很好的作用，可是第二步就停那了，到现在为止，电力部门仍是垄断的，而电价是放开的，由发改委规定。所以这一改革就卡住了。

    2003年，十六届三中全会通过了一个决议叫做完善社会主义市场经济，这个决议指出，我们的经济发展还存在许多体制性障碍，所以要通过若干重要方面的改革使得这个初步建立起来的很不完善的经济体制完善起来。

    这个决议过了五年十年以后，人们回头一看，它指出了我们这个体制中存在着的很多问题，也指出要进行改革。但是这些年没有什么改革，于是它就出现了一个问题——不进则退，因为改革的停滞使得那些消极的东西变得尤为严重，面对消极的东西怎么办？出现了两种不同的看法。一种看法是想通过改革来解决，另外一种对应的方案就是往回走。2003年开始，有一些人提出要回到无产阶级专政下的资产改革。

    这种趋势不仅在理论上有所反映，在思想界也有。最先的说法叫做北京共识，后来有一种更加明确的说法叫做中国模式。以前说中国模式不但促成了中国的发展，而且是世界的榜样。他们描述的中国模式，归根到底就是强势政府。强势政府为什么就有优势？因为强势政府可以集中力量办大事，靠强势政府去动员资源，用海量投资来实现高速增长。他们津津乐道的奇迹有两个，一个是高铁奇迹，一个是重庆奇迹。这种说法在2008年、2009年得到了一些认可，因为西方国家出现了全球金融危机，西方国家的政府会用一些国家力量去支持甚至收购某些企业，于是有人就说西方国家学习了中国模式。

    到了2010年，这种声音到了最高峰。所以，这个时候的中国就处在一个十字路口，坚持十一届三中全会以来的路线，坚持改革开放，这是广大群众希望的。但另有声音说要走另外两条路，一条是国家资本主义、权贵资本主义，一条是回到旧体制、旧路线。这个时候，一些弱势群体的根本利益是跟改革开放连在一起的，但是其中一部分人也被民粹主义和民族主义的口号所迷惑。

    这种情况让人担心，但在2011年，整个社会的思潮和社会气氛发生了某种程度的变化，改革的声音重新活跃起来，特别是在一些具有社会责任感、具有一定分析能力的人中间，这种坚持改革的思想变得越来越强劲。我想之所以会发生这样的变化，一方面是因为越来越多的人认识到开倒车是没有出路的。另外就是现实的教育，比如前文提到的高铁奇迹。本来温州撞车跟高铁没有直接的关系，可是这件事情引发了一个大讨论。中国很需要建设高铁，而且其建设成绩看起来很不错，但是深入地去分析这个问题，那么所揭露出来的事实可以使人看到，中国需要建设高铁，但是原来的铁道部是一个非常特别的部门，它超级的政企合一，所以它可以无所顾忌地胡作非为。此外，高铁建设本来是为了提高效率，可是因为用了这样一个体制进行建设，它的一切目标就变了。如果在市场体制中进行建设，那么浪费与腐败不至于到这样一个程度。

    “向何处去”这个问题的关键在于是继续进行市场化改革还是走国家资本主义道路，十八大报告里面讲得很清楚，要处理好政府和市场的关系。

    十八大不负众望，为站在十字路口的中国，寻找了一个原则性的回答，这个回答就是坚持十一届三中全会以来的改革开放路线。十八大报告里的提法是“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域的改革”。经济改革方面讲得更明确，“要坚持社会主义市场经济的改革方向”。刚才说到，“向何处去”这个问题的关键在于是继续进行市场化改革还是走国家资本主义道路，十八大报告里面讲得很清楚，要处理好政府和市场的关系。处理好政府和市场的关系要达到一个什么样的目标呢？要更大程度和更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。

    政治改革方面，十八大基本上重申了十五大、十六大、十七大关于政治改革的一些要求。十五大提出的要求是建设社会主义法治国家，十六大、十七大提出建设社会主义民主政治，提升政治文明。十八大提出要加快推进社会主义民主政治制度建设，实现国家各项工作法治化。

    党的十八大决心推进改革，全面深化改革。党中央这么宣布只是重新改革的第一步，关键在于怎么落实，以及解决改什么、怎么改的问题。

    落实改革的第一件事是要确定改革目标，目标确定以后才能具体化。

    第二件事是选出重点，制定改革方案，而且根据重点与改革方案之间的顺序和组合制定一个总体规划。1993年，十四届三中全会通过了一个决议，叫做关于建议中国社会主义市场经济的若干决议，共50条。这个决议当时叫行动纲领，也叫总体规划，它起了很重要的作用。第一，它提出改革是整体推进的，改变了过去改革是单向促进的情况。第二，它确定了重点，当时叫五个支柱，包括财政及财税改革、银行改革、外汇管理体制改革、新的社会保障体系的建立、国企改革，决议根据这五者之间的协同关系制定了一个框架性的规定。

    1994年，按照十四届三中全会的决定，我国实施了整体改革。1997年的十五大确定调整完善所有制结构，国有资本有进有退，小企业放开搞活，民营企业和非公经济成为社会主义市场经济的重要组成部分。这一系列的改革，使得我们能够在上世纪末把社会主义市场经济的基本框架建立起来。

    现代市场经济是一个巨大又复杂的系统，不能够边设计边施工，也不能由各个部门自己去设计，然后拼起来，还是应该由一个超脱于局部利益的高层权威机构，在下层创新的基础上，进行顶层向下的设计。

    十八大已经确定了目标，现在最主要的工作是落实第二件事。去年12月，中央经济工作会议提出了六项要求，其中最重要的是深入研究全面深化改革的顶层设计和整体规划，明确提出改革的总体方案、路线图和时间表。

    实际上这是一项很艰巨的任务，它的困难程度不一定亚于制定目标。因为总体方案涉及不同人的利益，并且改革中不仅有经济问题，还有社会保障体系等问题，所以制定研讨改革的总体方案和路线，有的时候不只是理论与学术问题，它需要各界人士的参与。

    对于要不要进行总体方案的设计，各方有不同的意见，主要从两个不同的角度提出来，一是说现在的市场经济是自然形成的，它是一种自然演进的过程，不需要进行设计。我不太同意这一观点，我还是觉得要进行总体设计，因为从一些发达国家来看，其现代市场经济制度经过了几百年的时间，而我们是一个后进国家，不能再等几百年让它自然形成。

    现代市场经济是一个巨大又复杂的系统，不能够边设计边施工，也不能由各个部门自己去设计，然后拼起来。部门进行设计是子系统由下而上去设计，最后不能互通，不能运作。而且每个部门进行设计的时候往往会倾向于自己的利益发展，最后拼起来就不能形成一条完整的协同路径。所以，还是应该由一个超脱于局部利益的高层权威机构，在下层创新的基础上，进行顶层向下的设计。顶层设计这个词来自网络工程学，建设网络的时候先要有设计，但是这个设计要先从顶层开始，然后往下去设计。

    另外一种怀疑是，由上到下进行设计会不会抑制从下到上的创新？这个问题确实是需要注意的，所以在做顶层设计的时候，一定要让更多的人参与，要倾听民众的改革诉求和基层政府的政治创新。实际上，这些年来也是这样做的，近年来一些地方进行了很有意义的改革实验，这些实验都应该吸收到总体规划中去，譬如上海的国资退出竞争性行业已有三年。还有一件事也是地方发起的，那就是营业税改增值税，这一改革的进度很快，前年提出来以后在上海试点，很快主要的城市都要求参加试点，而且财政部的税政司和国税总局也看到了这一改革对发展服务业、对转变经济发展方式的意义。广东有一些基层的创新也很有意义，一个是工商登记简化，另外一个是民间组织的无主管设立。

    所谓的以问题导向确定改革项目就是要在社会广泛参与的情况下，分析当前社会层面存在的各种突出矛盾，找出造成问题的体制性原因，提出需要改革的项目。

    如果说今年的主要任务是明确提出总体方案，那么先要研究，在时间已经很紧的情况下怎么来做？实际上，就北京来说，已经有很多的研究机构、行政部门、官方及民间的组织在研讨这个总体方案。

    首先要注意的是，以问题导向去确定改革项目。所谓的以问题导向确定改革项目就是要在社会广泛参与的情况下，分析当前社会层面存在的各种突出矛盾，找出造成问题的体制性原因，提出需要改革的项目。然后，把提出的改革项目归纳起来，按照体制的领域列出改革项目的清单，比如说财税体制方面要进行哪些改革，金融体制方面要做哪些改革，国有经济方面要做哪些改革。最后进行梳理，选择出一些重点，并且根据这些重点与改革之间的关系确定总体的方案。

    这里存在一个问题，就是实践了第一步第二步以后，会发现问题成堆，需要改革的事情太多了。前一段时间，在陆家嘴（600663，股吧）论坛，我见到一位美国经济学家，他表示，2013年的中国，改革无所不包，实际上力量有限，改革这件事情还是需要很大的力量去关注的，要有各种配套的支持，四面出击，力量就会分散，那肯定什么都搞不成。但是又不能单向改革，它肯定有一些紧密连接的改革要配套进行。

    要从根本上解决低收入者的问题，就要从生产上解决，要赶快让农民工成为拥有更多知识、更多技术的劳动者，这样他们创造的价值多了，他们的收入就提高了，如此才能从根本上缩小贫富差距。

    现在好像大多数单位、学者和业界的人都在做问题导向这件事，问题导向不太容易，我举几个例子。比如腐败问题，这是大众最关心的问题之一，怎样才能遏制腐败？我们过去似乎对这个问题研究得不够。腐败这么严重，它的体制性原因是什么？学界有过研究，2000年，尉健行任中纪委书记时，他提出，腐败要从源头上管。这个源头在哪里呢？最重要的就是审批制。所以在2001年，国务院设立了企业审批办公室，2002年，国务院减少了很多的审批项目。当然这涉及很多人的权利和利益，因此实际上减得并不是那么多。