东方木匠

按：家庭的耳濡目染，使得我一直对粮食企业、粮食流通体制有着莫大的兴趣，每有时间，总与父亲聊这些事情，手头也积累了不少相关文献，暂且做一个思想上的梳理，故为此文。

如果对1978年以来各个领域改革的复杂性程度作一个投票的话，胜出的很可能是粮食流通体制改革。28年来，随着粮食生产的波动而不断出现的“松时放、紧时收”的“半周期改革”现象（卢锋教授语）、市场化取向的改革几经反复、政府多次在自食其言的同时也自食其果，本用来维护公共利益、保障粮食安全、降低社会成本、规避社会风险的保护政策不断碰壁，最终作茧自缚，累积了上千亿的财政挂账无法消化。欲了解粮食流通体制改革的反复性，仅从政府接连出台的政策法规的题目变化上即可看出，从“关于深化粮食流通体制改革”到“关于进一步深化粮食流通体制改革”，诸如此类的言语微调在不同的年代、不同的政府中都在使用，可以说，直到今天，尽管2004年国务院颁布了新的《粮食流通条例》并大大加快了市场化进程，但粮食流通体制仍然是制约着农业经济乃至整个国民经济的重要一环。

一切要从粮食储备制度说起。储备思想的存在也非一朝半载了，中国汉代政府就有大司农负责设置并掌管各地“常平仓”的运营。在现代国家，从棉花、黄金、铜到货币，都建立了庞大的中央储备，通过调整库存规模进行“旺吞淡吐”，以平抑市场价格。但与上述都不大相同的是，粮食作为一种特殊商品，由于其所受自然条件影响极大，以及需要应对战争等突发风险，因而粮食储备的目标更加复杂。新中国建国后的计划经济时代，实行战备粮和备荒粮两种储备，分别由中央军委和国务院管理。1990年起建立了粮食专项储备制度，并成立了专门的管理机构——国家粮食储备局，并建立了中央与地方两级粮食储备。

粮食储备制度在我国这样一个人口众多和自然灾害频繁的国家是必要的，然而也带来了一些短期难以摆脱的问题。

首先是中央与地方之间的博弈。虽然国家三令五申要打破市场封锁，但不断出台的一些粮食政策又进一步强化了地方政府在粮食严重短缺时推行市场封锁的内在动力。1995年之后实行粮食生产的“米袋子”省长负责制后，中央明确将粮食省际平衡的责任下放到省级政府，从而对地方粮食的调入不再负责，这在当时的条件下在对粮食生产起到保护和激励作用的同时，也种下了粮食危机的一个重要诱因。在省长负责制的具体落实中，部分省市提出搞“省长负责制及其领导下的专员、市长负责制”、“省长负责制下的市县长分级负责制”等等，实际上在责任层层分解的同时也树立了大量独立的调控主体。从全国范围讲，粮食市场是一个统一的市场，而中央储备粮和地方储备粮的同时存在意味着这一统一市场中存在着两个基于不同目标函数的不同利益主体和市场调控主体，必然发生利益摩擦与冲突。事实也证明，在粮食供给紧张时，地方政府从自身利益出发，往往不是吐粮，而是为保证本区域粮食自给补充库存，同中央储备争抢粮源，进一步加剧市场上粮食的供给紧张，人为制造稀缺；相反，在粮食供大于求时，地方政府为减少自身用于补贴粮库的储备费用支出，往往没有增加地方储备的积极性，而是把收粮压力全部转嫁给中央储备。这种体制因素导致的地方政府的逆向调节行为，在1993至1995年的供给紧张和1996年的供大于求时，都普遍地发生，造成大量损失。

其次是产销区之间的博弈。粮食短缺后引发的社会成本要远大于过剩时所带来的社会成本，中国人又对于历史上那场著名的三年“大饥荒”记忆犹新，一手抓粮源收购，一手抓市场销售，这是相当长一段时期内经历过“三年自然灾害”的一代领导人对粮食稳定的传统思路，1995年前后美国学者布朗的那份关于中国粮食危机的略显夸张的预测报告更是再次强化了中国决策者捍卫粮食安全的决心。因此，在实际决策中是宁多勿少的，然而避免了短缺的风险，却也带来了过剩的风险。从经济学角度看，理应有风险发生后利益损失较大的一方承担更多的风险成本，但实际情况恰不是这样。本应有销区更多承担的风险成本，实际上有中央政府和产区承担起来。一方面，在中央为补贴地方粮食储备和直补农民所设立的粮食风险基金的分配上，根据规定，中央政府向各省拨付基金时，要求省里配套相应比例的财政资金，由于产区粮食多，所需资金规模极大，而产区又往往是农业大省、贫困地区，结果导致产区财政不堪重负。从产区角度看，这是在为销区免费存粮，是通过政策和体制继续实行贫困地区向发达地区的逆向转移支付。另一方面，储备粮的布局结构在产销区也大为失衡。1998年以来，为加强粮食储备垂直管理，兴建了一大批新库，对全国进行了储备粮库点的再调整。在当时的粮食过剩局面下，为抢收粮食尽快入库以免露天存放造成的粮质损失，在选库时并未经过很详细的科学论证就被批准开工。由于销区多为东部工业大省、发达地区，产区则为粮食主产省份、贫困地区，故而能达到所要求的苛刻条件的多为销区，类似东北辽吉黑三省以及中部商品粮基地中，其中央直属库及其储备粮库存占全省粮食产量的比重反而相当低。储备粮布局向产区倾斜，有利于在粮食供大于求时加强粮食收购；反之若向销区倾斜，则有利于粮食供应紧张时加强粮食抛售。根据近年来经验的总体判断，中国粮食将长期处于轻微过剩阶段，故而应当执行产区倾斜的政策，否则由于粮食生产的季节性特点，短期内运送大量粮食到销区必然造成极大的运输压力，且还要在产区建立足够的周转仓容，极不经济。

其三是国有粮食企业与国家之间的博弈。一般地，国有粮食企业特别是县级国有粮食企业是国家粮食收购与储备体系的最微观的细胞，在游说粮食改革方案和粮食政策制定方面具有优势，其观点将成为国家高层决策者的主要依据。按理说，国有粮食企业执行粮食政策的绩效应当由粮食行业的管理者进行监督，但实际上28年来的市场化改革并没有使粮食领域中政企不分的问题得到彻底解决，行业的管理者同时就是国有粮食企业本身或是与之有着千丝万缕联系的上级部门，自己监督自己，毫无意义。国有粮食企业数目巨大，国家无法掌握每一企业的经营信息，处于“信息劣势”；政府的政策和体制诚然是具有决定性的作用，但粮食企业也往往以此掩盖其经营过程中的种种问题，国家便因此处于“论理劣势”；政府处于政治稳定的目的不断向农民强化政治承诺的可信性（比如按保护价敞开收购农民余粮），政治承诺的刚性要求是通过国有粮食企业这一粮食流通主渠道实现的，因此国家有处于“位置劣势”。因此国家虽然屡屡在推行新的粮食改革之前都宣布：此前的亏损作停息挂账处理，若改革后发生新的经营亏损则需由企业负责。但每到下一轮改革启动之时，总要做出新的让步，继续“既往不咎、下不为例”地扩大挂账。1998年推行的按保护价敞开收购政策，同时要求企业务必顺价销售——也就是不得低于成本价销售，国家的目标是明确的，一要保护农民种粮积极性，二要粮食企业扭亏为盈。然而这两个目标却存在着必然的矛盾。在粮食供给显著过剩的情况下，国有粮食企业敞开收购却无法做到顺价销售，库存保管成本则由于政府提供超储补贴而得到补偿，由此，更激发了企业的囤储惜售心态，管理经济学中的最优库存模型在此失效，因为企业吃国家补贴的动机已经超过了促进销售的动机。粮食企业中另外一个普遍存在的问题是陈化粮。推陈储新本事粮食企业的重要原则，旧粮成本高、储存费用高、可存放时间短，企业理应以新顶旧，先将可能陈化的旧粮售出以降低陈化比例和库存成本。但实际情况是许多粮食企业坐等粮食陈化，以便通过合法手段利用财政补贴差价亏损（粮食品质陈化造成价格下跌），变相转嫁经营责任，形成新的挂账。国有粮食企业与国家之间的矛盾的根源，仍然在于政府与企业的关系不顺。98粮改是一个政府理性设计的精妙产物，从逻辑上看它似乎无懈可击，但忽略了国有粮食企业的企业性质这一至关重要的一点。是企业就要以赢利为目标，而不给企业“自主经营”的权利，企业就没有义务确保“自负盈亏”。国有粮食企业负责人又往往是作为一级官员纳入各级政府公务员编制的，其升迁渠道包括系统内垂直升迁和同级政府体系内横向调动两种。在国有粮食企业普遍经营不善的情况下，政绩也就不成为升迁的主要依据，因此粮食企业负责人也就乐得采取“模仿”范式——在购销价格制定方面随大流，别人收我也收，按储藏能力，集中收购，集中降水，集中储藏，集中销售。丰收了，无论价格高低突击甩库存，别人多挣我多挣，别人赔钱我也赔。库存的科学管理和成本的科学控制理念的缺乏，某种程度上，正是官员式企业家的低效激励所客观决定的。

其四是国有粮企与农发行之间的博弈。国有粮食企业之于农业发展银行的关系，可谓是“成也萧何，败也萧何”。中国农业发展银行是1994年由中国农业银行和中国工商银行划转2592亿元政策性贷款和相应负债后成立的，同时成立的还有国家开发银行、中国进出口银行两家政策性银行。农发行的发展可分两个阶段：1994年至1998年是第一阶段。全面经营农业政策性业务，包括开发性业务，在此阶段，由于业务范围较广，同时兼有信贷业务和财政任务，比较繁荣。但同时也积聚了风险，由于内控力度不足而无力阻止粮食收购基金被挤占挪用，结果造成非但1991年以前的亏损挂账未得到消化，反而新增挂账1000多亿。由于这种经营状况，加上粮食流通体制改革的特定历史阶段的需要，从1998年至今，国务院规定农发行的开发性业务重新转交农业银行办理，农发行的业务全面收缩到集中处理粮棉油收购资金封闭运行工作。根据农发行所发文件中的解释，封闭运行就是要求“库贷挂钩、封闭运行、购贷销还、钱随物走、钱物结合，确保信贷资金运动与粮棉油商品运动在方向上一致，在价值上相符……”，其目的是为了使政策性贷款资金严格在固定领域内部运行，不发生漏损。然而这个要求本身就是一个鸡肋式的规定，由于业务范围已经收缩至粮棉油收购一隅，贷款需求严重缺乏弹性，局限在固定领域的固定企业中，单一性业务必然导致风险的高度集中。在此情况下，农发行如果不严加管理，则国有粮食企业经营的普遍低效势必难以保证贷款的收回；但若执行带有如此浓厚的计划经济色彩的严管政策，在价格瞬息万变的市场经济中又岂不是天方夜谭？农发行在具体业务操作上往往不按市场规律办事，动辄发布各种规定、条例、通知和要求，这些多如牛毛的指令，对贷款的用途加以具体规定，直接规定接受贷款的粮油企业能做什么不能做什么，甚至直接干预企业定价。农发行对企业的监管理度是空前的，有的地方的农发行对于国有粮食企业任何实物的调动都需经农发行的核定——实行两把锁制度，粮库和农发行各执掌一把。农发行和国有粮食企业之间在收购和销售环节上常因微小的技术性问题纠缠不休，进而贻误战机。双方因长期互不信任导致的巨大交易成本，极大削弱了粮食企业的自主权，进一步降低了国有粮企扭亏为盈的可能性。对农发行而言，由于业务量急剧萎缩和业务领域的单一性，加之粮食流通体制市场化改革后私营粮食收购企业迅速崛起并冲击“国有粮食企业主渠道”，同时也由于WTO后外资银行和国内其他商业银行都可以自由进入农业投资领域，则农发行的垄断性优势越发面临挑战，可以说，农发行甚至要面对“失业”的危险。此外，农发行为规避风险，当然也要处心积虑收回实际上很难收回的“沉没成本”，客观上成为国有粮食企业转制的一大阻碍。

正如美国著名农业经济学家盖尔·约翰逊指出的那样，中国不存在粮食生产问题，反倒是有一系列与粮食收购、贮藏和购销有关的政策问题。上述分析的几方面潜在问题都说明，作为解决三农问题的一个推进器，粮食流通体制改革仍然是大有可为、大有潜力可挖的。不过，根本性的恐怕仍在土地制度。几十年来，决策者都有意识地误导了一种说法“联产承包责任制三十年不变、N年不变”的好处在于“把农民固定在土地上，防止流民的产生”，这真是滑天下之大稽。本来应被解释为向农民发送一个近似产权清晰的准产权的信号并确保这一承诺的可致信性，本来是一个维护农民权利的举动，到了一些官员的口中，居然成为“维护安定团结大好局面”实际上是逆城市化潮流而动的绝佳借口。中国的农村改革，症结在土地，但若干年来，土地不敢动。那么就集中精力在流通领域解决，但可惜的是，流通领域的解决方式依然是短视的、小脚老太的、畏缩不前的粮食流通体制改革从50年代中期陈云主持下的统购统销到60年代初期禁止农村自由市场贸易，再到80年代初的逐步市场化，虽然有了显著的进步。但84年、93年两次大规模放开最终都以政府的过度担心而草草收场。见好就放，见坏就收，是对是错？不给市场以充分的时间展示自己看不见的手的力量，不给蛛网模型这种农产品结构中最显见的状态以自发平抑市场价格的机会，一看到价格、供给稍有波动就惊呼“粮食安全”基础不牢，这不是人为制造危机是什么？2004年，实施了近二十年的保护价终于在名义上被取消掉了，但是这其中的代价有多少？怕是天文数字。

粮食流通体制改革在新一届政府执政后得到推进，但问题依然不少，关系也仍有待理顺。要么将国有粮食企业恢复到计划体制下的纯粹的政府部门，如此则要求政府重新背上400万粮食系统职工的吃饭问题的包袱；要么就不妨大胆放手让其转制，国家仅保留若干数量的中央储备库和一定规模的粮食安全储备，但这一产权改革又会涉及到农发行等利益相关者，复杂的债务关系如何处理，要看决策者的智慧了。

参阅文献

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