内容摘要：国务院颁布改革方案并组织实施四年来，我国电力体制改革取得了一定进展，但暴露出的问题和矛盾也十分突出。随着我国电力形势的改变，加快电力体制改革刻不容缓。下一步改革需着重构建市场竞争机制、可持续发展机制、现代电力监管制度和现代企业制度。“十一五”时期改革的重点将集中在适时开展全面竞价上网，建设三级电力市场，推进大用户直购电，解决厂网分开的遗留问题，推进电价形成机制改革，建立现代监管制度，加快相关法律法规的制定，研究输配分开问题等方面。

关键词：电力，体制改革，建立机制，输配分开

一、对“十五”时期电力体制改革进展及问题的认识

自2002年国务院颁布电力体制改革方案以来，我国电力体制改革取得了一定进展，可概括为：电源、电网建设迅猛发展，较快地缓解了电力短缺；通过实施“厂网分开”，初步构建起了有利于在发电侧引入公平竞争的市场结构；组建了独立的电力监管机构，朝着建设现代电力监管制度迈出了基础性的一步；在一些地区开展电力市场的试点工作，检验不同市场模式在我国（甚至不同地区）的适用性；出台了电价改革方案，明确了电价改革的方向和具体办法。

但暴露出的问题和矛盾也十分突出，主要表现在：

一是政府职能转变滞后，电力管理体制尚未理顺。突出表现在旧体制被打破后，新的管理体制并没有完全到位，导致政府职能错位，“越位”与“缺位”同时存在；“多头管理”问题依然突出；相关管理机构的自由裁量权过大，缺乏公开、透明、有监督的管理制度。

二是电力的可持续发展问题凸现。“十五”时期为尽快解决我国电力短缺的问题，政府政策过于关注电力供应，而忽视了需求侧的节能管理，“节能优先”的目标在政策层面上难以真正落实。电源分布不合理的状况没有根本改观，电力工业对环境的污染有增无减，这些都为电力工业的可持续发展提出了新的挑战。

三是改革的阶段性目标仍未达到，改革的系统性风险较大。主要表现在“厂网分开”不彻底，“主辅分离”未完成，难以形成公平竞争的局面，投资激励的缺乏以及电源与电网发展的不协调等改革风险加剧。如果今后一段时间出现电力相对过剩，将严重影响到电网企业和辅业单位的发展，以及职工队伍的稳定。

四是电价、市场体系等关键环节的改革未有实质性进展，改革的未来方向和预期目标需要进一步明确。“竞价上网”改革因电力短缺难以真正实现，输配电价等改革的推进也极为缓慢。电价改革的滞后已严重影响了不同市场主体的利益格局。

五是电力立法滞后，改革的领导工作亟待加强。由于没有做到立法先行，导致各类利益主体可能扭曲改革的初始方向，从而加大改革风险和改革成本。另外，改革之初成立的改革领导小组，目前已难以发挥应有作用，导致各方利益难以协调。

二、深化电力体制改革需着重建立的四个机制

（一）形成有效、适度的市场竞争机制

电力工业引入竞争机制需要澄清三个基本问题：一是竞争机制的引入如何适应电力工业的技术经济特点；二是竞争与发展的关系；三是市场竞争与政府监管的┕叵怠＊

第一是针对竞争机制必须结合电力工业的技术经济特点的讨论由来已久。从国际经验看，共识性结论是发电和售电是可引入竞争的环节；而输电和配电是自然垄断环节（网络特性决定的），解决自然垄断的问题只能靠监管来解决。因此，在输配环节笼统提出打破垄断、引入竞争就可能产生竞争概念的“滥用”。电网公司形态的确定是由另外三个因素决定的：其一，是否有利于资源的优化配置；其二，监管机构能否对电网形成有效监管；其三，电网公司本身的管理范围。结合电网的特性，在目前的电力管理体制和市场条件下，如果强行拆分电网，只能是以“小垄断”取代“大垄断”，而电网环节不仅损失了范围经济（不允许垂直一体化垄断），也损失了规模经济。不能因为监管制度建设过程中存在一些暂时性问题，就贸然拆分电网。

第二是关于竞争与发展的关系。对电力行业而言，过于强调不切实际的竞争会影响到稳定和持续发展。一些先行改革的国家所出现的问题之一是未能处理好改革与发展的关系，出现了电力改革后投资激励不足的问题，最近这些国家做出的调整也多集中在此方面。例如美国加州改变了全电量实时竞争的电力市场模式，英国政府改变了电力库模式，转而发展长期合同市场，其中的原因都是寻求市场竞争与投资激励的平衡点，以解决稳定发展的问题。我国的电力需求增速要比发达国家快得多，改革目标的设置，必须与发达国家有所区别，要明确促进竞争、有利发展的双重改革目标，以竞争提高效率，形成有效的激励机制推动电力工业的持续、稳定发展。为此，需要解决好两个关键性问题：一是采取何种市场模式，即是采取全电量竞争，还是部分电量竞争；二是对输配电价的监管方式，使得电网公司有长期投资的愿望和能力。

第三是处理好竞争与监管的关系。电力体制改革要引入竞争机制，就意味着必须伴随监管改革。监管发挥的作用领域，一方面要对电网这一自然垄断环节实行价格、公平接入的监管；另一方面对竞争性的发售环节也要进行监管，但监管的内容要发生革命性改变（有时称之为“监管革命”），由以往的经济性监管转变到社会性监管上来，即加强对环境、安全、质量、市场结构（防止产生和滥用市场力）和资源效率等方面的监管。

（二）建立可持续发展机制

电力体制改革应有利于促进节能、环保和推动可再生能源等新能源的发展，这就要求在电力体制改革中，贯彻能源战略的目标和环境保护的目标。一是在发展思路上要彻底改变“重供应、轻节能”的现状，真正落实“节能优先”的方针。二是建立有利于可再生能源等新能源发展的新机制，促进电源结构的调整、优化。特别是要理顺价格体系，形成各种能源形式之间合理的比价关系。三是制定统一的电力发展规划，解决厂网分开后，电源和电网不协调的问题。四是建立有利于环境保护的机制，做到外部成本（环境污染成本）内部化和外部收益内部化，使得重视环境保护的企业“有利可图”。此外，应建立起排污交易制度。

（三）建立现代电力监管制度

建立现代电力监管制度，要解决好如下两个关键性问题：

一是理顺职能，做到权责对等。首先是要解决监管职能的配置问题，赋予监管机构必要的监管职能，最起码应赋予其价格监管权。其次，要理顺能源主管部门与电力监管部门的关系，前者应履行规划、政策的制定职能，后者对电力工业实行专业性监管。

二是实现监管转型，推动政府职能转变。这一转变主要体现在三个方面：其一是放松经济性管制，减少政府对企业经营活动的直接干预，减少经济性审批事务；其二是加强社会性监管，建立起基于公共目标、社会目标的社会性监管制度，对资源效率、环保、安全等内容实行有效的监管；其三是对垄断环节和有可能产生的垄断行为加强监管。

（四）建立现代企业制度

塑造合格的市场主体是电力行业健康发展的基础，为此，需要解决两个主要问题：一是要建立起有利于多种所有制形式公平竞争的环境，消除非国有企业的进入壁垒；二是深化国有电力企业改革，具备条件的国有大型电力企业应整体上市，探讨混合型所有制在国有特大型电力企业的实现形式。对国有大型发电公司应积极进行股权改革，引入民营、外资等战略投资者，同时鼓励民营资本进入到发电领域。

三、“十一五”时期电力体制改革的重点任务

（一）在总结试点工作的基础上，适时开展全面竞价上网工作

“十一五”中期要将竞价上网从试点阶段转变全面推进阶段。近期，建议开展三项工作：

一是根据华东、东北两个区域电力市场的试点，在电力市场模式、电价形成机制、电力市场体系、最高限价的管理方式、监管等方面做出全面总结。

二是在对试点工作认真总结的基础上，提出电力市场模式建设的方向。建议采取部分电量竞争的模式，鼓励发展长期合同市场。

三是在竞价模式方面要有利于电源结构优化，促进可再生能源发电等新能源的发展。可考虑赋予变动成本更大的权重，并对新能源制定特殊的政策，如可再生能源配额制、风电特许权等。

（二）明确电力市场体系的发展目标，建设三级电力市场

从理论上讲，影响电力市场体系组成的主要因素有两个：

一是能否有利于电力资源的优化配置。从未来的发展趋势判断，电力需求与能源资源地区分布不匹配的问题，以及电力需求与环境容量地区分布不匹配的问题将日益严重，这就意味着在坚强电网的支持下，更多的电力资源应实现跨区域、跨流域配置，实现西电东送、北电南送、水火互济、错峰调剂。这就要求建设国家电力市场，满足部分电力资源实现跨区域配置的需要。

二是体制因素和电网发展水平也决定着电力市场体系的构成。由于电力供需长期实行省内平衡，跨省的电量交易很少，目前85%的电力交易在省内完成，加上跨省电网架构十分薄弱，从原来的“省内平衡、适度的省间调剂余缺”的方式立刻过渡到全区域竞价，难免遇到电网的“硬”约束和行政管理体系等方面的“软”约束的问题。因此，目前不能无视省级电力市场基础性地位这一事实。

上述两个因素必须综合考虑，忽视任何一方就会出现问题。电力市场体系建设的重点，可概括为“开放省级市场、发展区域市场、培育国家市场”。三级市场有机构成了我国的电力市场体系，优化的目标就是逐步减小省级市场在电力交易总量中的比例，逐步加大区域市场、国家市场的比例，最终形成比例合理、开放竞争的三级电力市场体系。

（三）积极推进大用户直购电试点，逐步建立起发、售两端均竞争的局面

推进大用户直购电的理由主要有四点：一是推进大用户直购电是打破单一卖方市场的突破口。二是推进大用户直购电将使改革的成果直接受惠于全社会。三是大用户直购电可在输配未分的前提下展开。四是实行大用户直购电是在售电侧引入竞争较为经济、有效的办法。

实行大用户直购电的前提是要形成独立的输配电价格。为此，要加快推进电价形成机制改革，为实行大用户直购电创造必要的条件。

（四）解决厂网分开的遗留问题，实行厂网分开、主辅分离，实行调度与交易分开

建议：一是将电网企业中原计划分离出去的发电资产尽快分离，为开展竞价上网创造公平的竞争环境；二是在目前电力建设形势尚可的情况下，尽快实现主辅分离。

除此之外，应借鉴国外市场交易体制改革的经验教训，在电网公司内部将调度、交易两个功能不同的机构分设，在国家、区域和省三级电力市场分别设立电力交易机构，建立公开透明、开放有序、服务优质、利于监管的市场交易平台。

（五）推进电价形成机制改革

电价改革的总方向是，根据电力体制改革总体方案，加快推进电价形成机制的改革，上网、销售电价由市场供求关系决定，输配电价格采取政府管制价格。用户电价总水平应及时反映电力成本和需求的变动，并建立与供电成本相符的用户电价结构。

上网电价的改革有四个问题需要探讨和关注。

一是目前我国上网电价实行容量电价和电量电价两部制，前者采取管制价格，由政府的价格主管部门制定，后者由市场竞争形成。建议不要做过多的过渡性安排，尽快取消由政府确定的容量电价。二是实行环境折价，使外部成本内部化，根本上解决环境与经济的协调发展。三是上网电价要有利于高效机组的发展。可行的方法是在竞价模式中，主要按可变成本（主要由燃料成本决定的）进行优先排序，固定成本作为次要变量。四是建立规范化的可再生能源电价管理办法。政府有关部门应分区制定各类可再生能源发电的标底价格。

关于输配电价改革，应尽快由目前的购销差价向独立的输配电价格过渡。可先采取成本加收益的监管方式，条件成熟时采用激励作用更强的价格上限的监管方式。输配电价监管成败的关键在于监管机构能否对电网公司的成本进行有效的监管。在输配电价形成机制改革中有两个问题需要高度关注：一是输配电价必须使电网具有长期的投资能力和投资积极性。为此，目前输配电价形成机制应采取成本加合理收益的方式，同时依据政府有关机构批准的电网发展规划，将未来的投资贴现到当期，反映在输配电价中。二是输配电价应能反映位置信号。建议输配电价能够将位置信号强烈地反映出来，从而形成基于市场的有利于电源、电网、负荷协调发展的机制。

销售电价的改革方向是由市场定价，应使大用户有用电选择权。同时必须考虑公众的利益，特别是低收入群体的利益。

（六）加快政府管理体制改革，建立现代监管制度

应将目前的电力管理体制，尽快转变为现代电力监管制度，建立起政监分离、职能完善、有效监督与制衡的现代监管体制。

一是尽快解决电力管制机构职能不到位的问题，赋予电力监管委员会价格管制权和准入管制权，并赋予其对市场垄断行为的甄别权和产业重组的建议权。

二是管理的重点从供应侧转向需求侧，改变以往偏重于能源资源开采、能源加工生产等能源供应侧管理的局面，逐步转向能源资源开发、能源节约、能源效率、能源技术等需求侧的管理。在前置审批环节，管理重点是着眼于外部性的准入管理和环保、能效等准入标准，强调政策的导向性、公开性和透明性。

三是改革项目审批制。政府管理的重点由以往的经济性监管为主、社会性监管为辅的旧监管模式，转向以社会性监管为主、经济性监管为辅的新监管模式。在市场准入、价格审批等方面放松经济监管，与此同时，加强社会性监管，建立起针对资源利用效率、环境保护、安全等方面的社会性监管制度。

（七）加快制定相关法律法规，加强对改革的领导工作

电力体制改革要做到“立法先行、依法改革、依法管理”。应加紧制定、实施新的《电力法》以及相关的法律、法规，通过法律的形式明确、锁定体制改革的方向，规范、约束各市场主体及政府有关机构的行为，协调改革后出现的新矛盾。

另外，为加强对电力改革的领导，建议恢复电力体制改革领导小组的工作。

（八）深入研究输配分开问题，审慎推进试点工作

输配分开问题面临着如下的难点。

一是如何划分输电网和配电网，划分的原则是按照电压等级，还是按照功能划分？如果按照电压等级划分，电网等级标准如何确定？划分的难点在于，电压等级标准与功能标准两者交织在一起，例如，如果按照功能标准划分，某些电网应属于配电网，但电压等级非常高，相反的情况同样存在。

二是由于没有形成独立的输配电价，难以分析输配分开后，对输电公司、配电公司经营状况的分析，在资产、收入、盈利水平、投资能力等方面难以做出量化的预测。因此，输配分开后对输电、配电环节的各自影响不甚清晰。

三是由于我国东、中、西部地区差距明显，如果以省为单位组建配电公司（或一省组建多个配电公司），势必造成不同地区的配电公司在资产规模、盈利水平、投资能力等方面存在较大差距。长此以往，不同地区的配电网发展水平差距将进一步拉大。

考虑上述因素，对输配分开改革问题应先深入研究，只有在我国电力工业发展和市场条件等方面时机相对成熟时才能稳步推进，操作起来也应稳妥、慎重，可分别在东、中、西部地区选择试点。试点工作应分步展开，建议先从财务分开开始进行输配电分开试点，即输电和配电在财务上分开核算，模拟法人运作。然后，对财务分开试点进行总结和评估，在此基础上再决定输配分开的改革方向。