data test1;
  set test1;
  time1=time1+1;
run;
proc sort data=test1;by time1;run;
proc sort data=test2;by time2;run;
data final;
  merge test1(in=in1 rename=(time1=time2)) test2(in=in2);
  by time2;
  if in1 and in2;
run;

Easy if either dataset could be sorted by user id, time

data result;
        if 0 then set test1 test2;
        if _N_ = 1 then do;
            declare hash pt(dataset:"test1", multidata: 'y');
                            pt.defineKey("user");
                            pt.defineData("time1", "ip");
                            pt.defineDone();
        end;

        set test2;
        rc = pt.find();
        if (rc = 0) then BestDistance = 9999;
        do while (rc = 0);
                Distance = time2 - time1;
                if 0 <= Distance < BestDistance then do;
                        BestDistance = Distance;
                        ip_addr = ip;
                        ip_time = time1;
                end;
                rc = pt.find_next();
                if (rc ~= 0) and BestDistance ~= 9999 then output;
        end;

        keep user time2 cost ip_time ip_addr;
        format ip_time mmddyy10.;
run;

You're right! I got a wrong result.

/* the code may only works for above datasets */
/* for real data, you may need to do some filter on the merged dataset */

proc sort data=test1 out=test1_sort; by user time1; run;
proc sort data=test2 out=test2_sort; by user time2; run;

data test_merge;
     merge test1_sort test2_sort;
         time_dif = time2-time1;
         by user;
         if time_dif >=0;
run;

proc print data=test_merge;
    var user time1 time2 time_dif ip cost;
title 'test_merge'; run;