耕地占补应全国平衡

中国人口多,吃饭是大事,所以国家要出台严厉政策保护耕地。但从另一个角度看,中国是发展中国家,无农不稳,无工不富,工业若无大成,经济要有可观的成就不容易,而想追赶发达国家,更是希望渺茫。困难的是,发展工业非空中建塔,占用耕地势所难免。两难选择,鱼与熊掌要兼得,怎么办?

    最近一月,笔者先到重庆、陕西,后去广东,再赴东北各地调研,天南地北地看,所到之处,城市建设龙精虎猛,工业化气势如虹。但与地方官员座谈,普遍的反映是,当下发展工业无地可用,土地成了掣肘工业的瓶颈,所以大家希望中央能网开一面,现行耕地政策能有些松动。

    我理解地方官员的苦衷,其实,中央政府也看到了这一点,比如允许地方自行整理土地,实行占补平衡。在这一点上,成都是很好的例子,政府集中建居民小区,请农民上楼,而农民原来的宅基地改作耕地,耕地扩大了,土地置换,则可将城郊耕地用于工业。只要耕地总量不减,政府便有一定的自主调剂权。

    可见,占补平衡既有原则又有变通,是个两全之策。尤其是中西部地区,工业滞后,耕地整理大有可为。麻烦在东部沿海,工业起步早,能整理的土地少,占补平衡的回旋余地不大。可是从投资收益看,东部投资环境好,兼具资金、技术、人才优势,发展工业得天独厚,于是就带出一个问题,东部搞工业优于西部,那么中央政府能否把"占补平衡"政策放宽,从省内平衡推到全国?

    一年多前,上海有官员在中央党校学习,恰好与陕西一位分管农业的副省长同班,两人商议,由上海出资,在陕北黄土高原闸沟造地,所造耕地归当地政府,而用地指标则转给上海。如此一来,陕西多了耕地,上海有了用地指标,各得其所,一拍即合。可按现行政策,耕地占补只能省内平衡,跨省调剂既无先例,也无章可循,国土部门不肯表态,事情最终只好搁浅。

    这些年,政府调整政策的例子不少见。问题是,当下耕地允许跨省平衡是否会有不良后果?中央政府的担心,可能在区域差距。很明显,农业的收益低于工业,西部若把用地指标让给东部,自己的工业不发展,经济怎可能后来居上?再有,东部多了用地指标,发展工业如虎添翼,而西部却专于农业,天长日久,与东部的差距必将越拉越大。由此可见,中央政府不松口,不鼓励耕地跨省平衡,说到底,就是希望西部能利用好土地政策,把工业搞上去。

    值得讨论的是,西部真有必要大规模发展工业么?站在西部的立场看,当然有必要。既然工业比农业赚钱多,西部要发展工业,理所应当。不过,从全国产业分工的角度看,答案却不一定。经济学说,分工能产生效率。东部的绝对优势在工业,西部的绝对优势在农业,若按绝对优势分工,东部多搞工业,西部多发展农业,全国生产率会提高,国民财富会大增。

    从生态与环保的角度看,西部大举搞工业也未必明智。现实情况是,西部缺资金,要发展工业必须靠招商引资。可西部的投资环境,目前明显不及东部,人往高处走,若想让东部企业西进,除非人家看中了你的资源,要不就是东部将要淘汰的劣势产业。不然,他们怎会跑到西部去?我曾到过西部不少地方,发现所引进的项目不仅多数科技含量低,而且有污染,对当地生态环保极为不利。

    照此说,西部不宜发展工业,那么岂不是要甘居贫困?非也!我的看法,只要用好市场机制,西部把用地指标转予东部,不一定会吃亏。这里的关键条件有三。

    第一,中央政府应设立全国性耕地占补指标交易中心,有了这个中心,东部要用西部的占补指标,可以,但必须去交易中心竞买,由于指标供不应求,价格一定不菲,而西部转让指标所得收入,可投资参股东部的工业。

    第二,不仅耕地可全国占补平衡,工业废气排放也应全国平衡。国家只需控制总量,并按国土面积将排放指标分配到各省市,如此一来,东部工业发达地区排放若超标准,那么就得去西部购买指标,设想一下,只要排放指标允许公开拍卖,对西部也肯定是一笔不小的收入。

    第三,改增值税为消费税。当下各地热衷于发展工业,说到底是利益驱动。比如现行税制以增值税为主体,而增值税是在生产地纳税,且四分之一留当地,所以各地都有上工业的冲动,争先恐后,大家争的不过是税收。若把增值税改为消费税,产品卖到哪就在哪纳税,然后由中央与地方分成,这样利益共享,西部何需不顾客观条件发展工业呢?

    我主张耕地占补全国平衡,意在提高耕地占用的效率,而不是反对西部搞工业,西部具有竞争优势的工业,当然要上;尤其是农产品(行情论坛)加工业,不仅应当上,而且要大上快上。问题是那些不具优势的产业,西部则不必跟东部一争高低,扬短避长,终归不是可取的办法。

    (作者系中央党校经济学部主任)