土地政策是指国家和政党等政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标、围绕着特定的经济社会利益而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南。土地政策具有实体性、合法性、层次性、多样性、超前性、区域性、资源性、生态性、可持续性等特点。    土地政策作为社会经济发展战略的重要组成部分，对社会经济发展战略的制定起着重要的基础作用。土地政策的目的就是用来引导、调整、保护经济主体合理开发和利用土地资源，提高土地产出率、劳动生产率和投资收益率，解放和发展农业生产力。土地政策的主要功能有明晰产权的功能、引导人们合理利用开发土地的功能、调控土地管理、使用中各种利益矛盾的功能、以及利益分配功能。
    我国农村土地政策的变迁围绕着以“所有权和经营权”为核心的产权制度展开，自建党以来，农村土地政策变迁相应经历了“土地私人所有，农民自主经营”、“土地集体所有，集体统一经营”、“土地集体所有，农户承包经营”三个阶段。
    图1：我国农村土地政策的变迁图

    “耕地农有”农村土地政策的形成
    中国共产党自从创建开始，就非常关注农民的土地问题。在农民运动实践中，中国共产党提出了“限租、限田”的土地主张，在共产国际的影响下，逐渐形成了“耕地农有”的土地政策。在没收土地对象方面经历了三次变化：由“只没收大中地主的土地，不没收小地主的土地政策”演变为“没收一切土地”的政策，再进一步演变为“没收一切地主阶级的土地”的土地政策，这一政策逐渐稳固下来，一直延续到抗日战争的爆发。
    “地主减租减息，农民交租交息”农村土地政策的实施
    随着抗日战争的爆发，中国共产党及时将“地主不分田”的农村土地政策调整为“地主减租减息，农民交租交息”。
    “耕者有其田”农村土地政策的确立
    建立“耕者有其田”的农村土地政策是一切革命民主派的主张。1945年抗战胜利以来，为实现这一主张，中国共产党对获取土地及分配土地的方式进行了艰辛的探索。到1953年春土地改革完成，农民基本上都得到了一份土地，真正实现了“耕者有其田”。
    从1953年开始，农村土地政策从“土地私人所有，农民自主经营”向“土地私人所有，劳动互助”，再向“土地私人所有，统一经营”发展，最终演变为“土地集体所有，集体统一经营”的人民公社农村土地政策。
    “土地集体所有，集体统一经营”农村土地政策的逐渐形成
    1953年，中国共产党提出了党在过渡时期的总路线。在社会主义改造过程中，农村土地政策从改变土地经营主体开始，实现了从“农民自主经营”向“劳动互助”再向“集体统一经营”的过渡。同时，土地所有权主体从“土地私人所有”向“集体所有”推进，我国基本实现了农村土地这一基本生产资料的社会主义集体所有制。
    “土地集体所有，集体统一经营”人民公社农村土地政策的不断发展
    农业合作化完成不久，紧接着我国农村又掀起了人民公社化运动。人民公社的特点是“一大二公”、“一平二调”。农村土地政策在所有制方面坚持了“三级所有”体制，在基本核算单位上经历了“社为基础”到“大队为基础”，再到“生产队为基础”的演变过程，“三级所有，生产队为基础”的“土地集体所有，集体统一经营”的人民公社农地政策一直延续至改革开放。
    农村土地所有权和经营权分离的逐步尝试
    土地所有权和经营权的政策规定是农村土地政策规定的核心内容。新民主主义革命的土地政策目标是“耕者有其田”，即“土地私人所有，农民自主经营”政策。这种政策的土地所有权和经营权紧密结合，都归农民所有。高级社以后，尤其是人民公社以后，土地所有权和经营权又实现紧密结合，但都归集体所有。但是，这种体制降低了劳动效率，窒息着广大农民的生产积极性。包产到户是对土地所有权和经营权合理搭配的方式，是提高农民积极性的一种大胆探索，受到农村基层干部和农民群众的欢迎。
    党的十一届三中全会以来，我国农村实行了以“家庭联产承包生产责任制”为主要内容的“土地集体所有，家庭承包经营”的农村土地政策。这项制度是中国共产党农村政策的基石，将长期稳定保持，并且尊重农民意愿和首创精神，因地制宜地不断完善“家庭联产承包生产责任制”。
    “家庭联产承包生产责任制”农村土地政策的确立
    中国的改革开放发端于农村，农村改革的核心是实行“家庭联产承包责任制”，它是迄今为止我国农村最成功的一项政策演变。这项政策的变迁呈现出两大特点：一是自发性的政策创新代替了国家强制性的政策安排；二是自发性政策创新释放了农村巨大的生产力。
    “家庭联产承包生产责任制”农村土地政策的稳定和完善
    农业以家庭经营为基础，是农业生产的规律决定的，也是生产关系一定要适应生产力发展要求的规律决定的。随着经济社会的不断发展，一方面要从稳定土地所有权着手，坚持“土地集体所有”长期稳定；另一方面要从稳定土地经营权着手，坚持“家庭承包经营”的土地承包关系的长期稳定，完善农村土地的流转。
    中国共产党的农村土地政策的发展走向
    中国共产党的土地政策是不断与时俱进的。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为党的农村土地政策的发展指明了方向。《决定》中制定的农村土地政策可归纳为五大方面：实施最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地的红线；实行最严格的集约用地制度；完善土地承包经营权；改革征地制度；建立城乡统一的建设用地市场。
    表1：农村土地政策主要变化

    但是，在具体实践过程中，还需要以更大的理论勇气和实践胆识进行多种形式的探索和创新。在坚持和完善“土地集体所有，家庭承包经营”政策的基础上，不断拓展土地集体所有制的实现形式，不断推进土地经营权的改革是新时期党的农村土地政策的发展方向。

土地政策的概念及功能分析简报：http://www.tianinfo.com/news/news5823.html