教育券解决农民工子女义务教育问题探讨

李保春　张 吕/云南省财政厅/2005年

　

农民工子女的教育问题由于其自身弱势群体的原因，无法在城市享受到公平的受教育的权利和机会。农民工子女目前教育上的不公平，必然导致今后其经济地位、社会地位上与社会其他成员之间更大的差异，最终影响到他们的生存与发展水平。如果农民工子女教育不公平问题得不到有效解决，起点不公平带来的种种后果还会直接影响流入地的经济建设和社会的安定团结，而且这也是与构建和谐社会的要求不相符的。

一、教育券解决农民工子女教育问题的可行性研究

(一)教育券的思想及内涵。

教育券（school voucher），是在教育领域中试行的一种代币券，它根据商业活动中各类券的原理设想而得。教育券是政府给予一些家庭某种特殊的、购买教育服务的权力,家长可以凭券为子女选择学校。通常认为，教育券理论是美国货币经济学派的代表人物米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）于1955年在他发表的《政府在教育中的作用》一文中，完整系统地提出。如果我们将弗里德曼关于教育券设想的思想追朔渊源，可以在经济学鼻祖亚当·斯密（Adam Smith）的《国富论》中发现这一思想，他提到“如果允许领取慈善基金的学生以及大学自费生自由择校，则可能引起大学间的一定程度的竞争；如果允许学生自由选择教师，则可能引起教师间的竞争，激励教师勤勉工作”。可以看出，斯密主张对教育进行必要的引导。其后，托马思·佩恩（Thomas Paine）在《人的权利》（The Right of Man）中指出，政府应当保障每个公民的受教育权，负担每个适龄孩子的受教育费用，不能由于贫富差异使得受教育的机会不平等。

弗里德曼根据前人思想，比较完整地提出了教育券理论。他认为应改变对公立学校直接补助的教育投入方式，主张由政府向学生家庭发放教育券。即政府把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可以进行自主选择，到政府认可的任何一所学校就读。学校在收到教育券后，可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费。他建议把竞争引入公立学校体系，在教育券的流动中实现优胜劣汰，遏制教育中的垄断和官僚主义。他还认为政府可以通过发放教育券保持对教育的投入；学校之间也会因为学生有了适当的选择权而增强了竞争；这些会促使政府对教育管理效率的提高和各学校教育教学质量的整体提高。透视弗里德曼的理论，可以发现教育券思想的内涵十分丰富，解决了很多在世界各国教育普遍存在的问题，具有鲜明的现实意义。

(二)教育券国内外的可行性研究及实践。

目前，国际上有些国家实行了教育券制度,既包括美国、瑞典在内的一些西方发达国家，还有以哥伦比亚、智利等国为代表的拉美发展中国家,多数开始于20世纪90年代。我国也于2001年开始在浙江省长兴县尝试实施教育券制度。

1.美国的教育券制度。在美国，政府资助的教育券实验最早出现在20世纪60年代末。目前全美共有一州两市推行教育券制度。1990年，美国威斯康星州密尔沃基市开始实施教育券制度,这是美国第一次对私立学校实行资助的教育券计划。尽管最初密尔沃基市公立学校的学生中只有不到1%，大约1000人的学生享受到了政府教育券计划所带来的好处,但随着这一计划的深入推行，到1994至1995年，享受教育券计划的学生总人数超过了15000人，大约占该市学生人数的15%左右（T. Moe，1995）。1995年，美国俄亥俄州的立法机构通过了克利夫兰市教育券项目，同意给每个要送孩子到私立学校读书的低收入家庭至少2250美元的教育券，家长只须向参与这一项目的私立学校支付10%至25%的学费，其他部分则由教育券支付。目前，克利夫兰市56%的私立学校（多数是教区学校）参与了这一项目(J. Murphy＆Scott W.Gilmer,1998)。1999年，佛罗里达州议会批准了美国第一个全州性的教育券实施计划。根据该计划，未达到州学业标准的学生可领取价值4000美元的教育券，转到任何一所公立或私立学校就读。美国现任总统布什在其提交国会的教育改革计划中也主张实行教育券制度（项贤明，2003）。

2.拉美发展中国家的教育券制度。在拉美地区，哥伦比亚政府于90年代初期大力推行改革,包括在教育领域采取的最为引人注目的中等教育阶段“教育券”计划。政府通过将补贴的学费以教育券的形式分发给家庭经济困难的学生家庭,以支付学生所选私立学校的学费,从而缓解了这些学生的学费压力,保障了私立学校的生源,有效地分担了公立学校的负担。该计划于1991年开始制定,一年之后在全国10个最大的城市开展,最初约有18000张教育券发放。至1997年,该计划扩展到了全国1/5的城市、近2000多所私立学校,共资助了100000多名学生（King E, Rawlings L, Gutierrenz M, Pardo C＆Torres C,1997）。哥伦比亚教育券计划是对弗里德曼教育券思想的改良与合理运用。它从本国的实情出发,采取关注社会弱势群体为核心的方式,使贫穷的孩子有机会进入私立学校,同时也在一定程度上促进和保障私立中等教育的发展。从这一层意义来看，该国教育券计划更像是一种社会福利政策。它把教育券定位在面向低收入家庭的子女,其价值等于教育费用的平均值,家长可以根据实际情况择校 ,学校无权拒绝持有教育券并要求入学的学生。同时，低收入家庭在享受普通教育券的基础上,还将享有补偿性质的教育券,以克服来自经济、宗教、种族等方面的障碍。在实施过程中，政府严格控制教育券的发行数量,对参与该计划的学校及学生的资格也严格限制(Vicky Lee＆Elyssa Wang,2002)。哥伦比亚政府对理论上教育券模式的改良,为解决现实问题作出了有益的尝试。

3.中国的教育券制度。长期以来，我国在教育体制改革中，教育券思想的介绍和研究也成为一个重点。2001年，浙江长兴县尝试实施教育券制度。在考察美国的教育券制度和调查分析本县教育发展状况的基础上，长兴县开始了我国内地首列实施教育券制度的创新与改革。长兴县实施教育券制度的改革分两个阶段。第一个阶段是2001年夏至2002年秋。教育券改革的目标是针对长兴县民办教育和职业教育的弱势地位，扶持民办学校和职业学校，在公办学校和民办学校、普通高中和职业高中之间创设公平的竞争环境。教育券主要面向民办学校和职业类学校的学生发放，自2001年起，凡就读民办学校的新生可获得一张面额为500元人民币的教育券，报名就读职业学校的学生可以获得面额为300元的教育券。学生凭教育券在到校报到时抵缴相应数额的学费，学校把收到的教育券连同新生名单一同上交县教育局，经教育局审核后，如数将经费拨给学校。2001年9月共发放了近65万元的教育券，有1800多名学生享受了教育券。第二阶段，从2002年秋开始，长兴县拓展了教育券的功能，把教育券的功能扩展到扶持弱势群体，资助贫困学生就学。小学阶段的贫困生每学期可获得一张面额为200元的教育券，初中阶段的贫困生每学期可获得一张面额为300元的教育券。2002年共有3220名学生享受到教育券，总计发放了156万元的教育券。在前两个阶段改革的成功基础之上，长兴县实行了在高中阶段全面实施教育券制度的计划。即从2003年9月起，政府把每年用于高中阶段教育的财政性教育经费，经过计算平摊到每个高中学生身上，以教育券的形式发给每一位学生，由学生持券择校，力图形成一个由学生分布数量激励学校自觉提高办学水平和教育质量的良性竞争机制。长兴县的教育券投入模式与传统教育财政投入有很大程度上不同，从效果上看，迄今为止，长兴教育券使得教育财政投入更加有效，浙江省将在全省范围内推广教育券投入模式。

(四)教育券对我国教育事业的启示。

根据长兴县的实践，我们可以构建一个比较合理的适合我国实际情况的教育券流程图（如下图所示）。首先中央政府应设立一个教育券结算中心，负责对全国的教育券发放进行管理和监督，对发放的教育券资金实行总的控制和全国范围内的结算。地方政府根据结算中心的预算，将教育资金分为两部分，一部分以直接财政投入的形式发放到公立学校；另一部分以教育券的形式，提供给学生，让学生自己选择公立学校或私立学校。在学生以教育券冲抵所选学校的学费后，收到教育券的学校根据券面金额与当地政府进行结算。这样，可以让教育资金以教育券的形式在各级政府、学生和学校之间有效流通，达到教育资金优化配置的效果。教育券在国内外实验性实施的效果说明，教育券是解决教育资金有效投入的一种合理途径，对我国教育事业改革有着深远的意义。

1.教育券思想体现了公平的价值内涵。教育券实现了公共管理促进基础教育发展的根本目标,实现教育政策本身的公平绩效，确保了政策制定者的良好责任意识和政策执行者的道德规范。教育机会均等是教育公平极其重要的部分,教育机会平等主要体现在教育投资的公平上,教育投资公平是指教育资源在不同的团体之间分配和成本分担公平。教育的社会公平是以平等为内核,实现机会均等。教育券制度是政府对私立教育的成本分担和补偿，它不仅能提升私立学校的地位,更是给私立教育和公共教育一个相对公平的竞争环境,使公共教育资源的配置更加优化合理。

2.教育券思想有利于促进教育均衡发展，促进寻求最佳教育资源配置,求得最大的教育产出。通过教育券制度来改变公共教育提供者的垄断状况,赋予学生及家长选择学校的权利,促进校际间的质量竞争和政府职能的转变。让市场机制发挥更大的调节作用，在实现教育投资公平的过程中提高了教育投资的效率,将教育的社会公平与效率公平有机地融为一体。

3.教育券政策是基础教育财政资源配置的一种制度创新，有利于基础教育竞争。国内外大多数教育财政基本上是政府公共投入占绝对主导地位,尽管各国的体制不同，私立学校所占比重差异也很大，但私立学校在政府的公共教育财政补偿上都十分有限。教育券的引入，可以改变教育财政这种负担与补偿不均衡的分配体制,有利于调动私人资本投资教育的积极性，深化教育的市场化进程,活跃教育投资市场；有利于提高教育投资效率和实现教育公平，也反映了社会各级各类教育的需求状况,教育投资主体能根据需求及时调整,提高教育投资的效率。

二、需要解决的问题

(一)进一步完善现行义务教育财政体制。

进人21世纪后，我国小学学龄儿童的净入学率没有升高反而有所降低，从2000年的99.5% 下降到2002年的99.29%，其中2001年仅为99.09%[1]，一个很重要的原因就是与农民工子女入学难有关。所以，关注弱势群体，切实保障农民工子女接受义务教育的权利，已成为我国“普九”中一项重要而紧迫的任务，也是义务教育政策调整中必须高度关注的问题。

要解决义务教育存在的问题，最根本的是加大教育财政总量投入。我国的义务教育目前是实行“地方负责，分级管理”的分散财政体制，这在很大程度上造成了农民工子女教育不公平。所以，加大中央政府的义务教育责任；明确流入地政府的财政负担；加强流入地政府和流出地政府之间的协调与合作；实行户籍管理制度创新；在义务教育阶段实行免费教育制度；避免不合理投资和腐败等一系列政策措施的实施，将会最终解决农民工子女的义务教育问题。

(二)建立农民工子女义务教育资助的专项转移支付制度。

义务教育是一种外溢效应很强的公共物品，提供义务教育是政府的重要职能。但目前城市政府有限的财力无暇顾及农民工子女的义务教育问题，造成了教育财政对农民工子女义务教育的缺位。教育券作为一种很好的构想，在难以进行全国性推广实施的时候，政府可以对贫困地区义务教育实行财政转移支付，建立农民工子女义务教育资助的专项转移支付制度。由于部分农民工家庭没有负担城市义务教育成本的能力，如果没有完善的专项资助制度，这部分学生将难以完成义务教育。因此，应该平等对待城市儿童和农民工子女的受教育权，将免除农民工子女高额的借读费或赞助费等各项费用形成的经费缺口，纳入政府义务教育经费预算，在计算专项转移支付金额时予以考虑，形成规范的有经费保证的农民工子女义务教育的资助制度。

我们认为，建立规范科学的农民工子女义务教育专项转移支付制度，可以从4个方面考虑：一是中央政府和省级政府都应为转移支付出资；二是义务教育转移支付是一种有条件补助，只有低于某一标准的农民工子女才有资格获得补助；三是就公平与效率而言，转移支付制度应更多地考虑公平；四是规范转移支付的管理，杜绝地方政府挪用义务教育经费的现象。

(三)多渠道安排农民工子女就学。

公办学校应承担接收农民工子女就学的主要任务。坚持以公办学校接收农民工子女就学为主，充分发挥公办学校、民办学校和简易学校多渠道接收农民工适龄子女入学。城市公办学校具备较强的师资力量、先进的教学环境和良好的卫生条件，可以为农民工子女提供更高质量的教育。目前很多地方，尤其是大城市、特大城市入学高峰开始上移，小学学位紧缺的状况有所缓解，为农民工子女进入公办小学借读提供了契机。同时，要加强城市公办中小学的管理，充分挖掘潜力、扩大招生，完善借读手续、加强学籍管理，降低收费标准、减少收费项目。并做到在教师编制的核定、教育经费的划拨和教学管理上，坚持农民工子女与本地学生一视同仁，资源共享。同时采取多种形式办学，不断提高符合标准的民办学校的办学质量，使其在解决农民工子女教育问题上，真正成为公立学校的有效补充。

【注】此文发表在《发展论坛》(2005年第四期)。