加快云南县域经济发展的思路

李保春   张  吕/云南省财政厅

 

云南省委省政府《关于加快县域经济发展的决定》明确提出了我省加快县域经济发展的思路。云南加快县域经济发展必须牢固树立科学发展观，主要依托本土资源，依靠科技进步，加快改革开放，改造和提升传统产业，以提高县域综合竞争力为核心。竞争力是生存能力和发展能力的集中体现。县域经济的综合竞争力，是县域通过资源配置，获得竞争优势的能力，是县域经济中市场竞争力的集中体现。因此，发展县域经济必须提高县域综合竞争力。

一、正确界定县级政府职能，提高基层政府执政能力

就我国的历史与现状而言，县是功能相对完备的国民经济基本单元，是国家行政管理的基础层次，县域经济发展必须依赖于一个强有力、有效率的县市政府，云南全面建设小康社会的重点和难点也在县。但现阶段，我省县域的产业结构不合理，经济增长质量不高，经济与社会发展不协调，“三农”问题突出。因此，在市场经济条件下发展县域经济，我们认为县市政府应努力把握政府与市场的边界，着力解决“越位”与“缺位”的问题，加强10项职责。一是维护市场公平竞争。如打击假冒伪劣、打破地方封锁等。二是解决外部性问题。如保护生态，打击走私贩毒，防止流行病传播等。三是提供公共物品和公共服务。如公安、法律服务、交通、城市基础设施等。四是完善社会保障体系。通过社会保险、转移支付等，缓解市场分配不公的矛盾，解决市场无力抗拒的自然灾害，如地震、洪水、火灾等。五是支持和发展非竞争性产业。如公共交通、自来水和电力供应、煤气管道等。六是为经济社会发展提供人才、资金、技术和信息等服务。七是控制人口增长，提高人口素质。八是调节县域内部发展的不均衡，保持区域的社会稳定。九是加强农业基础设施建设，提高农业抗自然灾害的能力。坚持以工业发展带动农业产业化，选好特色产业，发展特色经济。十是建设良好的基础教育体系。县市政府要提高应用市场规律的能力，通过市场化方式发展县域经济。

(一)建立和完善公共财政体制，发挥市场配置资源的基础性作用。县域经济发展和县级财源建设必须坚持政府引导，通过市场运作方式来推进。县政府要避免过去那种支持企业发展就是直接参与、直接管理、直接决策的做法。要改变管得多、管得细就是管得好的观念，要用经济手段培育产业，用市场运作扶持企业、培育财源，注重发挥市场配置资源的基础性作用。

(二)实施招商引资的强县战略，发展县域经济，建设财源项目。政府要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导和放大作用，运用市场化手段，从过去主要依靠财政资金搞建设，转向依靠社会资金搞建设，走“一争取、二引进、三盘活”的路子，千方百计盘活自有资金，争取上级补助，吸引民间投资，引进外来投资，调动银行资金，逐步建立多元化投融资体系。一是通过优惠政策吸引社会资金；二是争取金融部门的资金投入；三是加大项目宣传力度；四是盘活资产存量，打破一、二、三产业和区域分割，以资产和产权为纽带，鼓励和推进跨地区、跨行业联合，通过参股、控股、兼并、拍卖、转让和租赁等形式，拓展资金渠道，建立多种资本金注入机制。

（三）建设县域发展的整体形象，营造财源建设的优良环境。一是进一步完善财源建设的硬环境。处理好城镇建设与经济发展，产业建设与扩大就业，新区开发与旧城改造的关系，加强城市交通、市政、能源等基础设施建设。二是增强市场经济观念和改革开放意识，创造财源建设的政策环境。招商引资必须改变单纯依靠优惠政策的观念，要建立与国际市场规则相适应的运行机制。建立投资商投诉协调服务制度，完善服务体系。规范市场经济秩序，强化财政、金融、税务、审计等部门的监督管理，保证各类投资“进得来、留得住、有发展”。三是打造良好的社会信用体系。建立健全社会信用信息的透明和开放制度，促进行业协会和信用中介服务的健康发展。

（四）实施非均衡发展战略，着力培育一批经济大县。唯物辨证法认为：平衡是相对的，不平衡是绝对的。因此，发展县域经济一定要抓住主要矛盾，既集中优势，又兼顾协调发展。实施非均衡发展战略，促进有条件的地区先发展、快发展，这是区域经济发展的客观规律，也是加快县域经济发展的客观规律和有效途径。因此，我省各级财政部门要集中财力，重点扶持，加快县域发展。

（五）从经济发展和社会稳定的大局出发，完善对边疆、少数民族和生态环境保护地区的财政转移支付制度。在云南，由于少数民族多和边境线长的特点，涉及民族团结、边疆稳定和边防巩固等国家公共产品的建设。同时，国家生态保护政策的实施，也涉及我省许多面积大、人口多的县域，如思茅、版纳等地的原始森林、野象及其它野生动物保护，怒江流域的生态环境保护等。因此，要实现国家安全与边疆的稳定繁荣，解决生态环境保护与当地人民生存发展、同步建设小康社会的矛盾，中央应该加大对这些地区的转移支付力度，确保人与自然和谐发展。三是在财政管理级次上要大胆探索“扁平化”模式。积极推开“乡财县管”改革，有选择地试点“省管县”体制。

（六）建立激励与约束机制，调动县市发展县域经济。建立目标责任制和激励机制，对县域经济发展较快、地方财政增幅大、达到或超过县域经济发展规划目标和省定标准的县市，省政府要从省财政的收入增量中，拿出一定比例的资金给予奖励。卅市县也应该建立相应的考核奖励办法。

二、创新政府的财政投资方式，着力构建县域经济发展平台

政府在财源建设方面的投入方式，要着力避免撒胡椒面的做法，探索财政资金资本化、市场化、企业化运作的新路子。一是构建投资平台。省财政采取间接投入方式，将有偿扶持县域经济的资金，委托经营性投资公司通过资本运作方式，向财源项目业主参股投资，实现财政资金保值增值、滚动发展。二是构建融资平台。推进银企沟通，加强政银合作，营造良好的县域信用环境。通过财政补贴、到期贷款置换等方式，引导金融机构面向县域中小企业和民营企业开展信贷服务。建议设立信贷基金，由省财政厅委托国有资产经营公司采取资本化、企业化运作，专项支持县域经济发展和财源项目建设。三是构建担保平台。通过财政投资、企业注资和社会投资等形式，组建社会化、市场化的中小企业担保公司，引导银行信贷投资，支持发展县域经济。

三、调整结构，突出特色，走新型工业化道路

云南工业化发展中的突出问题，一是产业结构不合理，高级化程度低，支柱产业单一。二是企业制度、技术和管理比较落后，人才缺乏，规模小，市场竞争力弱。三是国有经济分布广、比重大，非公经济发展不足。四是城市化进程缓慢、水平低。因此，要“以加快发展为主题，经济结构调整为主线”，制定发展县域经济和培育财源的科学规划，要以市场为导向，以工业化为核心，突出本地特色。云南绝大多数县域的特色和优势是自然资源，如生物资源、矿藏、水能、气候条件等。因此，区域经济中的主导产业应锁定在“资源经济”的建构上，如矿藏的合理开发和深加工，特色农产品的培育和深加工，旅游产品开发等。有特色才有竞争力，将独特的资源优势转化为经济优势就是发挥特色。在县域经济和财源建设中突出特色，一要在产业结构调整上下功夫，推动产业结构优化升级。二要推进企业的制度创新、技术创新和管理创新，增强竞争力。三要鼓励各县因地制宜，形成“特色产品，特色企业，特色产业，特色市场”，以特色产业兴县，以工业化带动城镇化、农业现代化和农业产业化。我们还必须认识到，经济的发展程度越高，对外向型经济的依赖度越高。云南在县域经济发展中，必须借助建设国际大通道、建立中国-东盟自由贸易区的良好机遇，加大开放力度，积极引进外资，发展对外贸易，不断增强县域综合竞争力。

四、加快小城镇建设，夯实县域综合竞争力基础

加快小城镇建设，有利于聚集各类企业，吸纳大量劳力；有利于带动县域的建筑业发展，促进县域金融、商贸等第三产业的繁荣。可以说，小城镇是拓展生产力的重要载体，建设小城镇有利于引导农村人口向城镇集中和转移，加快农村工业化、城市化进程。近几年,我省通过规划论证，明确了城市定位、发展目标和工作重点，推进了全省的城市化进程。如加快建设现代新昆明，通过昆明特大城市建设，辐射、带动全省经济社会发展。将大理、红河、曲靖、玉溪等4个区域中心城市，建成100万左右人口的大城市，加快县城、100个左右中心镇和边境口岸城市“六个层次”的城市群发展。

五、加强基础设施建设，提高县域核心竞争力

基础设施是县域经济发展的基础性条件，也是综合竞争力的基础性要素。在县域经济发展中，基础设施要作为资源配置的先决要素纳入市场体系，提高基础设施利用率，不断增强县域基础设施的自我积累、自我增值和自我发展能力。县委县政府一定要抓住加入WTO、西部大开发和中国-东盟自由贸易区建设、澜沧江-湄公河次区域合作开发等重大机遇，依靠省政府特别是中央政府的投入政策和投资政策，充分利用国家西部开发项目带来的资金、技术、管理、就业、环保等优势，结合县域特色和当地实际，在促进县域产业结构、所有制结构调整，盘活国有资产，增加地方财政收入，带动农民脱贫致富的同时。按照市场经济规律，大力引进省外国外资金，带动县域基础设施建设，增强县域核心竞争力。

六、大力发展非公经济，加速提升县域综合竞争力

县域经济的发展关键要有产业支撑。在影响和决定县域综合竞争力的诸多因素中，企业处于核心地位，企业竞争力的大小直接影响县域综合竞争力强弱。非公经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是适合现阶段生产力发展水平、最具活力的经济成分。非公经济独立的利益主体地位，决定了它在追求利益最大化的市场取向中，能够建立符合市场要求的内部治理结构以及灵活的激励机制。而我国特别是云南，长期的计划经济严重制约了非公经济发展，导致县域经济中非公经济比重低。发展非公经济，各县政府必须认真落实非公企业的国民待遇政策，在市场准入、土地使用、税费征收、金融支持等方面给非公企业与国有企业同等待遇。在政策上、信贷上、依法管理和服务保障上，要鼓励支持非公企业加快发展，做大县域经济“蛋糕”。

我省大多数县经济基础薄弱，企业规模小，发展民营经济是有效选择。因此，要解放思想，贯彻落实好非公经济政策，努力改善服务，降低市场准入门槛，放宽投资领域，为民营经济创造更加宽松的发展环境，吸引民间投资，引进外来投资。要支持民营企业通过兼并、收购、承包、租赁、参股等方式和途径，参与国有企业产权改革，形成全方位发展民营经济的格局。要使非公经济发展成为县域经济的主体，成为县乡财政的支柱，成为财源建设项目的主要承担实体。一是为非公经济发展创造平等的政策环境。在注册、征地、经营许可、进入的行业、投资立项、兼并收购、资源获得，以及就医、子女就学等方面，给民营企业与公有制经济、外商投资企业享受同等待遇，为民营企业营造“社会上有地位、政治上有荣誉、经济上有实惠”的良好环境和条件。二是遵循财产保护、税收及其他经济和法律规范，保护非公经济业主的权利不受侵害，保护非公企业免受打击。三是解决非公企业融资难问题。加快建立面向中小企业的信用担保、服务咨询和技术知识、人才培训等服务体系。对有市场、有效益、有信誉的企业，加大融资和财政的支持力度，加快民营企业上市步伐。四是完善投资服务市场。大力发展与民营投资建设相关的法律、审计、会计、担保、仲裁、公正、核算、工程咨询、质量监理等机构，为民营企业投资提供服务。

七、加强扶贫开发，缩小县域之间的综合竞争力差距

由于自然、历史和主客观原因，我省的扶贫开发工作任务十分艰巨，必须统筹一定的政府资金，对竞争力较弱的县域给予重点扶持，并结合扶贫开发，促进贫困县实施财源建设项目。同时，要将扶贫工作纳入市场经济轨道，建立扶贫新模式，将扶贫开发与县域经济发展有机结合起来。政府扶贫工作的核心，要从单纯的扶贫，转移到通过县域的产业发展和贫困县的基础设施建设，创造更多的就业机会，建立和形成县域贫困人口的自我“造血”功能，使贫困人口从根本上脱贫。财政要继续深化农村税费改革，不断完善配套政策，切实减轻农民负担。农业税率要逐年降低，尽快全部减免；对粮农实施直补，扩大良种补贴范围和规模；将退耕还林由补粮全部改为补贴现金。我省加快县域经济发展的目标是增强县域综合实力、促进农民增收、实现科学发展，当前的主要任务是解决“三农”问题，实现富民富县。因此，各级财政部门深化和落实农村改革的各项政策具有非常重要的现实意义。

【注】此文发表在《云南财贸学院学报》(2005年第四期)。